Актуальні питання функціонування центрів надання адміністративних послуг і дозвільних центрів

У роботі досліджується сучасний стан нормативно-правового забезпечення діяльності центрів надання адміністративних послуг і дозвільних центрів в Україні. Автор характеризує правовий режим функціонування центрів надання адміністративних послуг, викладає загальну схему взаємодії адміністратора центру, заявників і уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування. Окремо досліджуються інформаційні аспекти роботи центрів надання адміністративних послуг. Також автор аналізує питання узгодженості законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності із законодавством про адміністративні послуги. У ході дослідження доводиться необхідність внесення змін до дозвільного законодавства у зв’язку з прийняттям Закону «Про адміністративні послуги». У процесі роботи застосовані порівняльний, лінгвістичний, спеціально юридичний та інші методи наукового дослідження.

Теорія про адміністративні послуги досить активно досліджувалась в Україні вченими галузі адміністративного права. Проблематика адміністративних послуг до певної міри була предметом науково-теоретичних досліджень таких вчених як: В. Авер’янов, К. Афанасьєв, Б. Борисов, О. Вінніков, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Голосніченко, І. Ібрагімова, Р. Калюжний, В. Кампо, В. Кудря, Т. Коломоєць, І. Коліушко, Є. Куріний, Р. Куйбіда, І. Лазарєв, А. Ластовецький, Н. Нижник, О. Пастух, Г. Писаренко та ін. Дослідниками аналізувалась також практика зарубіжних країн по наданню адміністративних послуг громадянам і юридичним особам за принципом «єдиного офісу». Принцип цілісності (результативності) адміністративної послуги та «єдиного офісу» чи «єдиного вікна» передбачає, що приватна особа подає заяву та за необхідності певний мінімум документів, а збір довідок, погодження тощо має здійснюватись органом влади та між органами влади. Г.М. Писаренко визначила «єдиний офіс» як спосіб організації діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги [1, с. 11]. У вересні 2012 р. було прийнято Закон України «Про адміністративні послуги», в якому знайшли відображення і наукові напрацювання в цій сфері правовідносин. Згідно зі ст. 9 Закону адміністративні послуги надаються суб’єктами надання адміністративних послуг безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Зараз увага науковців до відносин у сфері надання адміністративних послуг дещо знизилась, однак питання належної організації відповідного процесу, в тому числі процедур видачі документів дозвільного характеру як одного з видів адміністративних послуг, залишається актуальним. Тому вважаємо за доцільне дослідити, якими є правові основи функціонування центрів надання адміністративних послуг, загальна процедура надання адміністративних послуг, проаналізувати інформаційну складову діяльності вказаних центрів, а також визначити, чи узгоджується правова база діяльності дозвільних центрів із нормативною базою у сфері надання адміністративних послуг.Насамперед зазначимо, що центри надання адміністративних послуг за Законом є не єдиними суб’єктами, до яких можуть звернутись зацікавлені в отриманні адміністративної послуги фізичні та юридичні особи. Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону адміністративні послуги надаються суб’єктами надання адміністративних послуг (т.т. органами виконавчої влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, уповноваженими відповідно до закону надавати адміністративні послуги): 1) безпосередньо, 2) через центри надання адміністративних послуг та/або 3) через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Однак суб’єктам надання адміністративних послуг забороняється здійснювати прийом заяв суб’єктів звернень щодо надання адміністративних послуг, видавати суб’єктам звернень оформлені результати надання адміністративних послуг, якщо такі послуги за законом надаються через центри надання адміністративних послуг (ч. 8 ст. 12 Закону). Поки що в законах, які визначають правовий режим окремих видів адміністративних послуг (наприклад, Закони «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельний кодекс України), не передбачені норми про надання адміністративних послуг саме через центри надання адміністративних послуг. У розпорядженні Уряду України «Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг» від 16 травня 2014 р. №523-р (пп. 8 п. 3) вказується на недопущення прийому заяв суб’єктів звернень щодо адміністративних послуг, які надаються через центри їх надання, видачі оформлених результатів надання адміністративних послуг або рішення про відмову в їх наданні. Такі заяви не пізніше одного робочого дня після їх надходження передаються відповідним центрам надання адміністративних послуг, про що повідомляються суб’єкти звернення.Правову базу діяльності центрів надання адміністративних послуг складають: Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 р. (далі – Закон), Примірне положення про центр надання адміністративних послуг, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 р. № 118, Примірний регламент центру надання адміністративних послуг, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 588, а також нормативно-правові акти, які визначають правові основи функціонування Реєстру адміністративних послуг і Єдиного державного порталу адміністративних послуг (будуть розглядатись далі). Розглянемо правовий статус центрів надання адміністративних послуг.Центри надання адміністративних послуг утворюються при міських радах (їх виконавчих органах) міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київській, Севастопольській міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях. У населених пунктах, які є адміністративними центрами областей, районів і Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі центри надання адміністративних послуг утворюються за рішенням відповідних селищних або міських рад і можуть забезпечувати надання адміністративних послуг, у тому числі відповідними обласними, районними та міськими державними адміністраціями, на основі узгоджених рішень. З метою забезпечення створення зручних та доступних умов отримання послуг суб’єктами звернень у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці за рішенням органу (посадової особи), що утворив центр, можуть утворюватися територіальні підрозділи центру, які забезпечують надання адміністративних послуг відповідно до переліку, який визначається органом (посадовою особою), що прийняв рішення про його утворення.Станом на 15 жовтня 2014 р. у Вінницькій області було створено 3 територіальні підрозділи, у Харківській області – 9 територіальних підрозділів відповідних регіональних центрів надання адміністративних послуг. Загалом в Україні діє 12 регіональних (міських) центрів надання адміністративних послуг (Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Луганська, Миколаївська, Одеська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська і Чернігівська області), 461 районний, 157 міських і 10 районних у м. Києві центрів [2]. У Чернігівській області в складі районних державних адміністрацій і міських рад створено 31 центр  надання адміністративних послуг. На сайті Міністерства економічного розвитку і торгівлі України можна ознайомитись із Моніторингом центрів надання адміністративних послуг у розрізі регіонів України [3].Основними завданнями центру надання адміністративних послуг є:1) організація надання адміністративних послуг у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб’єктів звернень;2) спрощення процедури отримання адміністративних послуг та поліпшення якості їх надання;3) забезпечення інформування суб’єктів звернень про вимоги та порядок надання адміністративних послуг, що надаються через адміністратора.Перелік адміністративних послуг, які надаються через центр, визначається органом (посадовою особою), що прийняв рішення про його утворення. При цьому перелік тих адміністративних послуг, суб’єктами надання яких є органи виконавчої влади, включає адміністративні послуги, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України. На основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг через центр надання адміністративних послуг також можуть надаватися інші адміністративні послуги. Відповідний перелік адміністративних послуг повинен розміщуватись у доступному та зручному для суб’єктів звернення місці, у тому числі на інформаційному терміналі (у разі його наявності). Адміністративні послуги в переліку групуються за моделлю життєвих ситуацій суб’єктів звернення та/або сферами правовідносин (законодавства), та/або суб’єктами надання адміністративних послуг. Варто звернути увагу на ту обставину, що на даний час Закон не визначає будь-яких територіальних прив’язок щодо місця надання адміністративних послуг тими або іншими органами державної влади і місцевого самоврядування.Центри надання адміністративних послуг в Україні зараз перебувають на стадії формування і початкового етапу роботи; тільки невелика частина адміністративних послуг надається фізичним і юридичним особам через центри. Розпорядженням Уряду України від 16 травня 2014 р. № 523-р визначено Перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг. Перелік складається з 52 найменувань послуг. До числа цих послуг, зокрема, віднесено послуги, пов’язані з: державною реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, реєстрацією громадських об’єднань, друкованих засобів масової інформації, оформленням і видачею паспорта громадянина України і проїзного документа дитини, реєстрацією місця проживання особи, державною реєстрацією земельної ділянки, наданням відомостей з Державного земельного кадастру, реєстрацією декларації відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки, з охорони праці, видачею документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.Графік роботи центру затверджується органом, що утворив центр, з урахуванням вимог Закону «Про адміністративні послуги». Час прийому суб’єктів звернень у центрі становить не менш як шість днів на тиждень та сім годин на день без перерви на обід і є загальним (єдиним) для всіх адміністративних послуг, що надаються через центр. Центр не рідше ніж два дні на тиждень здійснює прийом суб’єктів звернень до 20-ї години. За рішенням органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг, час прийому суб’єктів звернень може бути розширено.Центр забезпечує надання адміністративних послуг через адміністратора шляхом його взаємодії із суб’єктами надання адміністративних послуг. Адміністратор – це посадова особа органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг шляхом взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг (ч. 1 ст. 13 Закону). На основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг у центрі можуть надаватись адміністративні послуги безпосередньо такими суб’єктами (п. 16 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг).Фізична особа, у тому числі фізична особа – підприємець, має право на отримання адміністративної послуги незалежно від реєстрації її місця проживання чи місця перебування, крім випадків, установлених законом. Юридична особа має право на отримання адміністративної послуги за місцезнаходженням такої особи або у випадках, передбачених законом, – за місцем провадження діяльності або місцезнаходженням відповідного об’єкта (чч. 2, 3 ст. 9 Закону).Загальний порядок надання адміністративних послуг визначається згідно з чч. 4 – 8 ст. 9 Закону, пп. 27 – 51 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг.Заява на отримання адміністративної послуги подається в письмовій чи усній формі. Письмова заява може бути подана суб’єкту надання адміністративної послуги особисто, надіслана поштою або у випадках, передбачених законом, за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку. Перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом. Забороняється вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом. Суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб’єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. Суб’єкт надання адміністративної послуги отримує відповідні документи або інформацію без участі суб’єкта звернення, у тому числі шляхом прямого доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. Згідно з ч. 9 ст. 9 Закону суб’єкт надання адміністративної послуги, підприємства, установи або організації, що належать до сфери його управління, які володіють документами або інформацією, необхідними для надання адміністративної послуги, зобов’язані: 1) забезпечити безоплатне надання таких документів або інформації не пізніше трьох робочих днів з дня отримання запиту від суб’єкта надання адміністративної послуги, якщо інше не передбачено законом; 2) вживати заходів щодо розбудови системи міжвідомчої електронної взаємодії, забезпечення безоплатного та відкритого доступу до своїх інформаційних систем та баз даних, якщо інше не передбачено законом.Суб’єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі звертається до адміністратора. Адміністратор центру перевіряє відповідність вхідного пакета документів інформаційній картці адміністративної послуги, у разі потреби надає допомогу суб’єктові звернення в заповненні бланка заяви. Адміністратор центру здійснює реєстрацію вхідного пакета документів шляхом внесення даних до журналу реєстрації (у паперовій та/або електронній формі), після чого формує справу у паперовій та/або електронній формі та в разі потреби здійснює її копіювання та/або сканування. Інформацію про вчинені дії адміністратор центру вносить до листа про проходження справи у паперовій та/або електронній формі (крім випадків, коли адміністратор є суб’єктом надання адміністративної послуги). Після вчинення цих дій адміністратор центру зобов’язаний невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня, надіслати (передати) вхідний пакет документів суб’єктові надання адміністративної послуги, до компетенції якого належить питання прийняття рішення у справі, про що робиться відмітка в листі про проходження справи. Передача справ у паперовій формі від центру до суб’єкта надання адміністративної послуги здійснюється в порядку, визначеному органом, що утворив центр, але не менше ніж один раз протягом робочого дня, шляхом доставки працівником центру, надсилання відсканованих документів з використанням засобів телекомунікаційного зв’язку або в інший спосіб. Суб’єкт надання адміністративної послуги невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня після оформлення результату надання адміністративної послуги, формує вихідний пакет документів та передає його до центру, про що зазначається в листі про проходження справи. Адміністратор центру невідкладно у день надходження вихідного пакета документів повідомляє про результат надання адміністративної послуги суб’єктові звернення у спосіб, зазначений в описі вхідного пакета документів, здійснює реєстрацію вихідного пакета документів шляхом внесення відповідних відомостей до листа про проходження справи, а також до відповідного реєстру в паперовій та/або електронній формі. Вихідний пакет документів передається суб’єктові звернення особисто під розписку або у випадках, передбачених законодавством, передається в інший прийнятний для суб’єкта звернення спосіб.Суб’єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб’єктом звернення. Відповідно до ст. 20 Закону граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом. Наприклад, строк державної реєстрації фізичної особи – підприємця не повинен перевищувати два робочих дні з дати надходження документів для проведення державної реєстрації фізичної особи – підприємця (ч. 3 ст. 43 Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» від 15 травня 2003 р.). У разі якщо законом не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб’єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги. Адміністративна послуга вважається наданою з моменту отримання її суб’єктом звернення особисто або направлення поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) листа з повідомленням про можливість отримання такої послуги на адресу суб’єкта звернення. У випадках, передбачених законодавством, відповідний документ може бути надісланий поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) або за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку.На особливу увагу заслуговує інформаційна складова процесу надання адміністративних послуг, у законодавстві про адміністративні послуги їй присвячено окремі підзаконні нормативно–правові акти.Відповідно до ст. 6, ч. 2 ст. 8 Закону, пп. 8, 12, 20 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг суб’єкти звернення мають право на безоплатне отримання інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання такими способами:1) надання безоплатного доступу до Реєстру адміністративних послуг, розміщеного на Урядовому порталі;2) використання цілодобової Урядової телефонної довідки;3) через інформаційні стенди, а також у разі можливості – інформаційні термінали центру в зручному для перегляду місці, що містять актуальну, вичерпну інформацію, необхідну для одержання адміністративних послуг. Зокрема, там розміщується інформація про: адресу веб-сайту, електронної пошти центру, графік роботи центру, перелік адміністративних послуг, які надаються через центр, та відповідні інформаційні картки адміністративних послуг, строки надання адміністративних послуг, бланки заяв та інших документів, необхідних для звернення за отриманням адміністративних послуг, а також зразки їх заповнення, платіжні реквізити для оплати платних адміністративних послуг, положення про центр, регламент центру та ін.;4) користування веб-сайтом центру або веб-сайтом органу, що утворив центр, де розміщується та ж інформація, що й на інформаційних стендах та інформаційних терміналах, а також відомості про місце розташування центру, найближчі зупинки громадського транспорту, під’їзні шляхи, місця паркування, інша корисна для суб’єктів звернення інформація;5) користування веб-сайтом суб’єкта надання адміністративних послуг, на якому розміщується інформаційна картка адміністративної послуги, інформація про порядок надання відповідних адміністративних послуг, режим доступу до приміщення, в якому здійснюється прийом суб’єктів звернень, наявність сполучення громадського транспорту, під’їзних шляхів та місць паркування;6) шляхом інформування через засоби масової інформації;7) ознайомлення з довідково-інформаційними матеріалами про адміністративні послуги, які видаються і безоплатно поширюються у приміщеннях, в яких здійснюється прийом суб’єктів звернень, суб’єктами надання адміністративних послуг.Безумовно, необхідна інформація щодо вимог та порядку надання адміністративних послуг отримується під час прийому суб’єктів звернень в органах надання адміністративних послуг та в центрі – від адміністраторів (п. 1 ч. 4 ст. 13 Закону).Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону суб’єкти надання адміністративних послуг зобов’язані забезпечити, зокрема:- облаштування у місцях прийому суб’єктів звернень інформаційних стендів;- створення та функціонування веб-сайтів, на яких розміщується вказана вище інформація;- надання суб’єкту звернення, який звернувся за допомогою засобів телекомунікації (телефону, електронної пошти, інших засобів зв’язку), інформації про порядок надання адміністративних послуг;- видання довідково-інформаційних матеріалів про адміністративні послуги та безоплатне поширення таких матеріалів у приміщеннях, в яких здійснюється прийом суб’єктів звернень.Відповідно до чч. 1, 3 ст. 8 Закону суб’єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб’єктом надання є посадова особа, – органом, якому вона підпорядковується. Технологічна картка адміністративної послуги містить інформацію про порядок надання адміністративної послуги. У технологічній картці адміністративної послуги зазначаються: 1) етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги; 2) відповідальна посадова особа; 3) структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дію, рішення); 4) строки виконання етапів (дії, рішення). Технологічна картка готується з урахуванням таких критеріїв: мінімізація дій суб’єкта звернення і витрат часу та інших ресурсів суб’єкта надання адміністративної послуги; оперативність та своєчасність надання адміністративної послуги.Цей документ є однозначно важливим і корисним для суб’єктів, які отримують адміністративні послуги, однак закон і підзаконні акти не забезпечують належного правового режиму технологічних карток. Процедурні аспекти затвердження та оформлення технологічної картки визначаються Вимогами до підготовки технологічної картки адміністративної послуги, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 44. Однак у нормативно-правових актах не врегульовано, яким чином технологічна картка доводиться до відома суб’єктів звернення, в якому порядку вона застосовується. Зі змісту технологічної картки можна допустити, що вона використовується працівниками самого суб’єкта надання адміністративних послуг, однак це лише припущення.Значно краща ситуація з правовим режимом інформаційних карток адміністративної послуги.  Згідно з ч. 2 ст. 8 Закону інформаційна картка містить інформацію про: 1) суб’єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту); 2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби – інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги; 3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу; 4) строк надання адміністративної послуги; 5) результат надання адміністративної послуги; 6) можливі способи отримання відповіді (результату); 7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги. Інформаційна картка розміщується суб’єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб’єктів звернень.Надання адміністративних послуг в електронній формі та доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги з використанням Інтернету забезпечуються через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Порядок ведення Порталу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 січня 2013 р. № 13. Портал забезпечує:- доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги, суб’єктів їх надання та центри надання таких послуг;- доступність для завантаження і заповнення в електронній формі заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг;- можливість подання суб’єктами звернення заяв за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку;- можливість отримання суб’єктами звернення інформації про хід розгляду їх заяв;- можливість отримання суб’єктами звернення за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку результатів надання адміністративних послуг;- можливість здійснення суб’єктами звернення оплати надання адміністративної послуги дистанційно, в електронній формі.Держателем Порталу є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Усі суб’єкти надання адміністративних послуг повинні бути представлені на Порталі окремими уніфікованими сайтами, які є складовою Порталу. На Порталі розміщуються: інформація про суб’єктів надання адміністративних послуг та центри їх надання; Реєстр адміністративних послуг; інформація про нормативно-правові акти з питань надання адміністративних послуг; електронні форми заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг; база даних суб’єктів надання адміністративних послуг. Наповнення Порталу забезпечується суб’єктами надання адміністративних послуг шляхом розміщення та оновлення інформації про такі послуги.Створення Порталу – досить тривалий процес, на який слід витратити немало часу та зусиль. З технічної точки зору Портал повинен бути адаптованим до інформаційної системи електронної взаємодії державних інформаційних ресурсів та функціонувати цілодобово сім днів на тиждень. Розпорядженням КМУ від 24 липня 2013 р. № 614-р схвалено Державну цільову програму створення та функціонування інформаційної системи надання адміністративних послуг на період до 2017 р. Урядом України затверджено План заходів щодо створення Єдиного державного порталу адміністративних послуг (розпорядження від 11 вересня 2013 р. № 718-р). У 2014 р. планувалось створити базу даних про суб’єктів надання адміністративних послуг, центри надання адміністративних послуг, а також переліки послуг, які ними надаються; наповнення пілотної версії Порталу інформацією про суб’єктів надання адміністративних послуг, центри надання адміністративних послуг, а також переліки послуг, які ними надаються; розміщення у пілотній версії Порталу інформації про адміністративні послуги, які надаються суб’єктами та центрами надання адміністративних послуг, а також форм заяв, необхідних для одержання таких послуг. У 2014 – 2016 рр. планується, серед іншого, розроблення програмного забезпечення, що використовується для створення та забезпечення функціонування Порталу. Введення Порталу у промислову експлуатацію передбачається орієнтовно у 2017 р. Ознайомлення з Порталом (http://poslugy.gov.ua) свідчить, що зараз відбувається інформаційне наповнення Порталу, про можливість отримання адміністративних послуг за допомогою Порталу поки що не йдеться.Як уже зазначалось, на Єдиному державному порталі адміністративних послуг розміщується Реєстр адміністративних послуг (п. 7 Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг). Порядок ведення Реєстру адміністративних послуг затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 57. Формування та ведення Реєстру забезпечується Мінекономрозвитку. До Реєстру вносяться відомості про: суб’єкта надання адміністративної послуги; назву адміністративної послуги; розмір плати (адміністративний збір) за надання адміністративної послуги (у разі її надання на платній основі); результат надання адміністративної послуги; правові підстави для надання адміністративної послуги та встановлення розміру плати за її надання. Підставою для внесення відомостей до Реєстру та змін до них, а також виключення відомостей є подання суб’єктами надання адміністративних послуг інформації про адміністративні послуги за встановленою формою. Реєстр адміністративних послуг складається з двох частин: Реєстр адміністративних послуг місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування (у розрізі адміністративно-територіальних одиниць України) і Реєстр адміністративних послуг центральних органів виконавчої влади, інших державних (колегіальних) органів (їх територіальних органів). Як бачимо, основна функція Реєстру – інформаційна. Водночас Єдиний державний портал адміністративних послуг у перспективі дозволятиме здійснювати електронне спілкування між суб’єктами звернення і суб’єктами надання адміністративних послуг.На окрему увагу заслуговує питання застосування законодавства про адміністративні послуги до відносин, пов’язаних із функціонуванням дозвільних центрів.Відповідно до п. 2-1 ст. 11 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», п. 8 Примірного положення про центр надання адміністративних послуг складовою частиною центру надання адміністративних послуг, утвореного при міській раді (її виконавчому органі) міста обласного та/або республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві держадміністрації, є дозвільний центр, утворений відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який забезпечує надання адміністративних послуг з видачі (переоформлення, видачі дублікатів, анулювання) документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.Згідно з ч. 2 ст. 7, ч. 4 ст. 4, ч. 4 ст. 5 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» в редакції від 13 травня 2014 р. прийняття від суб’єкта господарювання або уповноваженої ним особи заяви про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру здійснюється державним адміністратором виключно в дозвільному центрі. Заява про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру, що оформляється дозвільними органами, або декларація подається суб’єктом господарювання в паперовій формі – особисто, через уповноважену ним особу, надсилається поштою або у випадках, передбачених законом, – в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій (електронною поштою або через Єдиний державний портал адміністративних послуг). На державного адміністратора за рішенням керівника відповідного органу, що призначив його на посаду, можуть покладатися обов’язки адміністратора, визначені Законом України «Про адміністративні послуги».Згідно з ч. 2 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги» надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. Згідно з Примірним регламентом центру надання адміністративних послуг (п. 28) прийняття від суб’єктів господарювання заяви про видачу документів дозвільного характеру та документів, що додаються до неї, декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства, видача (переоформлення, видача дублікатів, анулювання) документів дозвільного характеру, які оформлені регіональними та місцевими дозвільними органами, та зареєстрованих декларацій здійснюються відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».У листі Мінекономрозвитку України від 26 лютого 2014 р. № 3622-08/6383-07 висловлено чітку позицію: видача документів дозвільного характеру належить до адміністративних послуг. Це повністю узгоджується з викладеними вище правовими положеннями, прямо випливає із визначень понять «документ дозвільного характеру», «адміністративна послуга». З огляду на викладене виникає ряд питань щодо можливості застосування норм Закону «Про адміністративні послуги» до дозвільних відносин у сфері господарської діяльності. Визначальним правилом при вирішенні відповідних колізій вважаємо те, що закріплено в ч. 2 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги»: надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах.Так, згідно з ч. 1 ст. 4 – 1 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Представницький орган місцевого самоврядування розглядає та приймає на пленарних засіданнях рішення щодо видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання або відмови у видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності протягом місяця з дня одержання від суб’єкта господарювання відповідної заяви. Зрозуміло, що з огляду на норму ч. 2 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги» положення статті 10 цього Закону про граничний 30-денний строк надання адміністративних послуг не можуть застосовуватись у дозвільних відносинах. Водночас норма ч. 4 ст. 10 Закону про строки надання адміністративної послуги суб’єктом надання адміністративних послуг, який діє на засадах колегіальності, може застосовуватись у дозвільних відносинах, якщо документ дозвільного характеру видає саме колегіальний орган (окрім представницьких органів місцевого самоврядування, щодо яких діє процитована вище норма Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»).Положення пункту 17 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг вказують на необхідність розроблення інформаційних і технологічних карток для документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Слід враховувати, що законодавством про дозвільну систему (пп. 15 – 18 додатку 2 до постанови КМУ від 21 травня 2009 р. № 526 «Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності») також передбачається розроблення інформаційних карток (регламентів), в яких визначається послідовність дій для отримання документів дозвільного характеру, схеми дозвільних (погоджувальних) процедур.  Примірна форма Регламенту (інформаційної картки) затверджена наказом Держкомпідприємництва від 3 липня 2009 р. № 116. За змістом такий регламент дуже схожий з інформаційною карткою адміністративної послуги, однак не повністю тотожний. Для практики дозвільних відносин важливою є чітка позиція законодавця щодо змісту та інших аспектів правового режиму інформаційних карток для документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.Прогресивна для законодавства України норма ч. 7 ст. 9 Закону «Про адміністративні послуги» має застосовуватись, на нашу думку, у дозвільних відносинах. Вона передбачає, що суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб’єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. З контексту наведених вище положень законів і підзаконних нормативно-правових актів, які визначають порядок формування інформаційного забезпечення процесу надання адміністративних послуг, можна зробити висновок, що державні адміністратори дозвільних центрів матимуть доступ до інформаційної системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів, яка повинна забезпечувати отримання інформації, необхідної для надання адміністративних послуг, з електронних інформаційних систем та баз даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в автоматичному режимі. А тому збір багатьох видів документів у процесі дозвільних відносин стане завданням державних адміністраторів, а не підприємців. Однак таку зміну ситуацію слід відобразити чіткіше в нормативно-правових актах з питань функціонування дозвільної системи. Поки що зміни до цього законодавства в зв’язку з прийняттям Закону «Про адміністративні послуги» практично не відбулись, за виключенням внесення незначних змін до Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» Законом № 1252-VII від 13 травня 2014 р. Вважаємо, що коректив потребує в першу чергу постанова КМУ від 21 травня 2009 р. № 526 «Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», якою визначаються різноманітні аспекти функціонування дозвільних центрів. Зараз в Законі «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» відображені лише поодинокі новели Закону «Про адміністративні послуги» (зокрема, процитовані норми ч. 2 ст. 7, ч. 4 ст. 4 цього Закону).Отже, в Україні триває процес формування нової системи взаємовідносин між громадянами, підприємцями, з однієї сторони, і державою, з іншої, в результаті перші здобудуть можливості для найбільш зручного отримання послуг від держави. Серед основних змін – створення «єдиних офісів» (центрів надання адміністративних послуг), що сприятимуть отриманню різних видів публічних послуг в одному приміщенні, в тому числі здійснюватимуть збір інформації, необхідної для надання адміністративних послуг. Дослідження свідчить, що у зв’язку з прийняттям Закону «Про адміністративні послуги» потребує доопрацювання законодавство про дозвільну систему у сфері господарської діяльності. Дозвільні центри стали складовою частиною центрів надання адміністративних послуг, а тому їх діяльність в значній мірі підпорядковується законодавству про адміністративні послуги. Однак окремі норми законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності вступають у колізію з нормами законодавства про адміністративні послуги, що потребує законодавчого вирішення.

Сприйняття тексту в умовах інформаційної війни

В статті розкрито особливості сприйняття текстів, що передаються через канали телебачення, Інтернет, радіо, друкованих ЗМІ тощо. Йде мова про специфічні можливості кожного з цих каналів передачі інформації для здійснення впливу на реципієнта. Проаналізовані чинники, які впливають на сприйняття тексту, зокрема, його складність, психологічні та вікові особливості реципієнтів (що визначають певну «модель світу»), їхній загальний культурний рівень, естетичний досвід, глибина та об’єм знань, соціально-культурні передумови, приховані потреби та очікування. Також досліджується сприйняття тексту в опозиції свій/чужий, розглядається емоційне навантаження на текст. При цьому звертається увага на проблеми рецепції в умовах застосування маніпулятивних технологій, активізації інформаційних війн. Проаналізовано зміни у свідомості людей, що потрапили у полон інформаційних маніпуляцій. Наводяться шляхи захисту від маніпуляцій на інформаційному полі.

Текст, у широкому розумінні цього слова, постає не лише засобом комунікації та передачі інформаційного повідомлення, але й серйозною зброєю у битвах за свідомість громадян.Масове маніпулювання людьми за допомогою текстових повідомлень, розміщених у засобах масової інформації, соціальних мережах є досить поширеним у світі. Як свідчить історія, за відповідних умов воно здатне призвести до жахливих наслідків відчуження, протистояння, ненависті.Аналітика процесу сприйняття тексту в умовах інформаційних війн дозволяє не лише зрозуміти механізми їх ведення та впливу на реципієнта, але й запобігти глобальним змінам у свідомості громадян, що досить актуально для нашої держави.Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що українські науковці та фахівці-практики починають розуміти рівень загрози, який несе в собі війна на інформаційному полі для існування державності, морального здоров’я її громадян. Відтак, у засобах масової інформації, а згодом і наукових виданнях з’являється низка досліджень, есе, роздумів, присвячених інформаційній війні та засобам маніпулювання людською свідомістю посередництвом текстових повідомлень. Наприклад, Г. Почепцов в циклі статей досліджує інформаційну складову трансформації соціальних систем, смислові зони та веде мову про інформаційно-смислову війну в Україні, яка, на його думку, ведеться на віртуальному рівні [1]. Українське інтернет-видання медіа публіцистики «Телекритика» час від часу публікує матеріали, присвячені дегуманізації як інструменту  інформаційної війни, інформаційній гігієні, методам пропаганди, поширенню чуток та фейків. Дослідники ведуть мову і про психологічну війну як компонент інформаційної війни. Значна кількість публікацій датована 2006 – 2010 рр., що пов’язано з розквітом політичних, виборчих технологій в нашій державі. Маніпулятивному мовному впливу так чи інакше присвячені роботи як українських так і зарубіжних авторів: О. Дмитрука, О. Доценко, В. Криська, Р. Левіна, В. Лисенка, В. Посмітної, В. Шейнова та ін. Дослідження інформаційних впливів та інформаційної безпеки фахівцями різних галузей знань активізувалися у 2014 – 2015 рр., з розвитком україно-російського протистояння.У більшості вітчизняних публікацій розглядаються маніпуляції з інформаційними повідомленнями з позиції змістовного наповнення текстів, або ж з точки зору прихованого задуму їх творців, замовників. Водночас механізми рецепції таких текстів їх читачами, слухачами, глядачами часто ще залишаються поза увагою дослідників.Метою статті є аналіз механізмів сприйняття текстових повідомлень в умовах інформаційної війни, текстів, які передаються через канали телебачення, Інтернет, радіо, друкованих засобів передачі інформації.Виклад основного матеріалу. Сьогодні громадяни України починають відчувати на собі всі наслідки викривленої, негативної, відверто неправдивої інформації. Не усвідомлюючи цього, вони стають об’єктами маніпулятивного впливу інших держав, різних політичних сил, які через свідомість громадян реалізують свої власні інтереси, провокують певні вчинки, реалізують вигідні їм сценарії подій.Насправді, українці вже не перше століття є об’єктами інформаційних маніпуляцій. Показовою в цьому плані є доба СРСР. Але останні двадцятиріччя дещо зменшили, чи скоріше зробили більш витонченими дії в цьому напрямі. До недавнього часу активізація інформаційних технологій відчувалася переважно в контексті політичних маніпуляцій та виборчих кампаній всередині країни. Відтак, інформаційне протистояння з боку сусідньої держави стало загалом неочікуваним, а отже болючим за наслідками для багатьох жителів України.Аналіз цих наслідків триватиме ще не один рік, їх ліквідація вимагатиме зусиль багатьох фахівців. Адже в результаті інформаційної війни відбувається кардинальна зміна свідомості людини. Трансформації в багатьох випадках набувають невідворотного характеру, назавжди вкорінюючи відповідні думки та стереотипи. Відтак, постає нагальна необхідність розібратися в природі сприйняття текстової інформації в умовах викликів сьогодення.Текст як змістовно та структурно цілісний, завершений  мовний витвір має значні можливості для маніпуляцій людською свідомістю. Величезний масив текстових повідомлень передається засобами теле- та радіозв’язку, посередництвом Інтернет мережі, друкованих ЗМІ. Саме від адекватності сприйняття тексту залежить рівень його розуміння реципієнтом, сила та характер впливу на духовний світ, а далі – вплив на вчинки та дії.  Різні типи текстів: усні та письмові, літературні та розмовні, наукові мають свої функції в умовах інформаційних війн та протистоянь.Однак, прямий та безпосередній вплив на людину через текстове повідомлення здійснюється лише в окремих складових інформаційної війни. Загалом же набір їх дуже широкий та перевірений кількасотлітньою практикою різноманітних протистоянь. Серед елементів інформаційної війни називають дезінформування, психологічні операції із застосуванням інформаційно-психологічної зброї, фізичне руйнування інформаційних ресурсів супротивника, фізичні та електронні напади на його інформаційну структуру, зараження комп’ютерними вірусами його інформаційних мереж тощо [2, с. 64].При цьому, в якості інформаційно-психологічної зброї використовуються засоби радіоелектронної боротьби, програмно-комп’ютерні технології, психотропні та психотронні засоби, навіювання, гіпноз, НЛП, лінгвістичні методи і засоби, чутки, плітки, анекдоти, прислів’я і приказки, системи обмеженого доступу до інформації, дезінформація, цензура, пропагандистська діяльність. Така інформаційно-психологічна зброя, як зазначає В. Лисенко, може бути спрямована на придушення, знищення, дезорганізацію, дезінформацію, дезадаптацію об’єкта впливу, порушення психічного здоров’я, спонукання до спонтанних, немотивованих, агресивних дій, спричинення тимчасових чи незворотних змін та самознищення, підкорення свідомості особистості [3, с. 135 – 147].Відтак, в умовах інформаційної війни текст постає одним із засобів, видів інформаційно-психологічної зброї. Але важливою є не лише інформація, розміщена в тексті, але й спосіб її подання, передачі через засоби теле- та радіо зв’язку, Інтернет, різноманітні друковані видання, усне мовлення тощо.Кожен із зазначених вище каналів передачі інформації спрямований на конкретну аудиторію. І рецепція тексту у широкому розумінні цього слова, переданого засобами телебачення, радіо, Інтернету, друкованих ЗМІ та книг матиме певні відмінності.Зокрема, телебачення, вплив якого на свідомість людей середнього та старшого віку є найпотужнішим, передає інформацію у режимі реального часу, супроводжуючи текст звуко- та відеорядом. Але його трансляція в телеефірі практично не дає можливості зупинки кадру, повтору, паузи для роздумів, миттєвого повернення назад, до попереднього сюжету, фрази для уточнення та більш уважного аналізу, погляду з іншої перспективи. Звичайно, теоретично, така можливість існує, але вона вимагає додаткового часу, технічних засобів, і, як правило, використовується лише вузьким колом фахівців. Телебачення не передбачає формулювання висновків. Завчасно підготовлені, вони подаються засобами телезв’язку у вигляді вже сформованої, яскравої картинки, яку потрібно сприйняти як догму, як остаточну, правдиву.Окремо слід сказати про кінематограф, який поєднує, синтезує аудіовізуальні засоби передачі інформації та за допомогою своїх художніх засобів здійснює вплив на глядача. На відміну від телепрограм, кінострічки рідко містять пряму пропаганду. Але в умовах інформаційної війни вони уміло використовуються для формування в свідомості реципієнта необхідного образу. При цьому велике значення мають асоціації: наприклад силове вирішення конфлікту розцінюється як дієве та успішне, погана поведінка героя сюжету асоціюється з поведінкою нації, держави загалом. Прикладом можуть слугувати і ролі третього плану в низці російських художніх фільмів та серіалів останніх років, які зображають вихідця з України, республік середньої Азії тощо у непривабливому для глядача світлі. Кількасекундний образ, фраза в загалом приємній та цікавій за змістом кінострічці  не чинить тиску на глядача та не обтяжує сюжет, але, водночас, залишає у підсвідомості реципієнта певні враження, які, за умови їх накопичення, формують необхідну думку та ставлення не лише до окремих представників, але й до всієї країни. Такі концепти можна відшукати у переважній більшості російських серіалів, кінострічок, продемонстрованих на українському телебаченні влітку – восени 2014 р.Дієвим каналом передачі інформації, що набирає обертів, стає Інтернет. Аудиторія користувачів Інтернет-мережі більш молода, але з кожним роком розширює свій віковий діапазон. Читач в Мережі має вільний вибір власного способу і порядку читання і тим самим може творити з окремих частин власний текст. При цьому гіпертекст залучає всі засоби естетичного впливу на читача – від суто літературних до надскладних композиційних та дизайнерських. Також Інтернет надає широкі можливості роботи з представленим у мережі текстом: скачування, часткового перегляду, повернення до початку тощо. Це суто технічні речі, але проста функція «паузи» допомагає суттєво змінити сприйняття сюжету, дозволяє елементарно замислитись над почутим, побаченим, здійснити його аналіз, перевірити правильність розуміння. Разом з Інтернетом з’являється нова швидкість пізнання інформації й  таке явище як «вивільнення авторства» – нічим не обмежена можливість кожному публікувати власні думки, а отже й поширювати будь-яку, в тому числі й неправдиву інформацію. Однак, попри свої можливості для осмислення тексту, Інтернет постає досить дієвим засобом інформаційної війни. Допомагають цьому соціальні мережі, спеціалізовані сайти, що миттєво поширюють «фейкові» повідомлення, чутки тощо.Менш потужним, у порівнянні з іншими засобами передачі інформації, щодо охоплення цільової аудиторії, впливу на реципієнта, є радіо. Адже носієм інформаційних повідомлень тут стає лише звук. Водночас, прихований вплив на реципієнта може здійснюватись через паузи, тембр голосу тощо. Радіо має свою цільову аудиторію – тих, хто позбавлений в даний момент доступу до інших каналів передачі інформації (водіїв, відвідувачів супермаркетів, пенсіонерів тощо). Сучасні можливості передачі різних типів звуку дозволяють повноцінно відтворювати картину світу. Невізуальність радіо надає його слухачам нові можливості для сприйняття: радіо відфільтровує звук від усіх інших елементів, які при зоровому сприйнятті несуть непотрібну й зайву інформацію, й тим самим фокусує сприйняття.  Також відсутність відеоряду дозволяє слухачам проявити свої здібності «фантазування» образу, відтворення власного бачення персонажів, сюжету, що відповідає особистому характеру сприйняття твору [4]. Як зазначає В. Крисько, мова радіо постає одночасно засобом емоційного впливу (через інтонації, смислові паузи, акцент, порядок розстановки слів, музику, шуми) і засобом інтелектуального впливу (сенс слів). Відтак відбувається імітація прямого спілкування з людьми. На думку автора, під час радіомовлення відправник інформації та її адресат перебувають у стані акустичного контакту, завдяки чому виникає «ефект співучасті». Він зближує їх і сприяє кращому сприйняттю інформації [5].Текст у його традиційній друкованій формі теж відіграє значну роль в умовах інформаційних війн. Протягом кількох століть не лише друковані засоби масової інформації (газети, журнали), але й художня література активно використовуються у якості пропаганди. Наприклад, газетний, журнальний  текст, що передбачає вибірковість читання, дозволяє оперативно подати будь-яку сенсацію, неправдиву інформацію, видавши її за достовірну.В. Посмітна серед мовних засобів, що сприяють реалізації прихованого впливу називає регулярне цитування висловлень керівництва в текстах повідомлень, уживання оцінної лексики, слів в переносному значенні, використання інклюзивної функції займенників тощо [6, с. 247]Художні тексти у книжному форматі теж можуть містити ідеологічний, маніпулятивний компонент. Згадати хоча б так звану пролетарську, селянську літературу. Показовою в цьому плані є, наприклад, Постанова Політбюро ЦК РКП (б) «Про політику партії в області художньої літератури» від 18 червня 1925 р. [7]. Зачасту твори художньої літератури вимагають і супутніх роз’яснень, інтерпретацій для формування єдино правильного мислення та сприйняття.Додатковим засобом маніпуляцій над читачем, окрім власне змісту тексту, виступають шрифти, ілюстрації тощо.Перелік засобів інформаційної війни не обмежується зазначеними вище та може включати невербальні твори  живопису, музики, кіно, архітектури, які з точки зору представників семіотики теж входять до поняття «текст».Фактично всі існуючі канали передачі інформації можуть бути дієвою зброєю в умовах інформаційної війни. В той же час вони тісно пов’язані з маніпулятивними технологіями, які впливають на сприйняття тексту. Маніпуляції – це приховане управління поведінкою людини проти її волі, що здійснюється заради певної вигоди того, хто управляє.Під час ознайомлення з текстом реципієнт найчастіше стикається з прихованою маніпуляцією, зокрема, зазнає інформаційно-психологічного впливу на свідомість та підсвідомість, внаслідок якого можливі зміни у його поведінці та світогляді.Набір методів, способів та видів інформаційних маніпуляцій дуже широкий та включає в себе емоційні резонанси, інформаційні блокади, інформаційні хвилі, сенсації, асоціації, коментарі, аналогії, подання напівправди, бажаних фактів як дійсних тощо. В залежності від каналу передачі інформації можливі поєднання кількох методів.Однак, окрім певних особливостей, продиктованих технічними можливостями тих чи інших каналів комунікації, суб’єктивності характеру сприйняття, є певні загальні особливості рецепції, знання та розуміння яких дозволяє уникнути чи мінімізувати негативний інформаційний вплив.Насамперед, мова йде про активність процесу сприйняття, що передбачає дієву участь читача, глядача, слухача: обговорення, осмислення отриманої інформації. Чим більш усвідомлено відбувається рецепція тексту, тим менше шансів на бездумне використання почутого й побаченого. Саме тому засоби масової інформації, зокрема, телебачення свідомо намагаються подавати текст таким чином, аби максимально виключити процес «думання», відразу апелюючи до позасвідомого, асоціацій, образів тощо.Слухові, зорові образи, фон, композиційне вирішення того чи іншого сюжету є активним чинником впливу на сприйняття, а відтак і на емоції реципієнта. Методики супроводу змістовного наповнення тексту включають відповідне музичне оформлення, ракурс зйомки, відповідний підбір кольорів, що дозволяє створити відповідний трагічний чи оптимістично-піднесений настрій сюжету.Сприйняття тісно пов’язане з переживанням. Тобто реципієнт під час сприйняття тексту має пережити  низку емоцій, викликаних образами, закладеними у тексті автором, але трансформованих відповідно до власної чуттєвої сфери читача, глядача. Непоодинокі приклади сугестивного впливу художніх текстів на реципієнта, що зумовлювало навіть відповідні до зображуваної у творі ситуації вчинки останніх у реальному ужитті. Тобто, текст виступає доволі дієвим чинником регуляції емоційної сфери людини, до якої апелюють і маніпулятивні технології.Емоційне навантаження на текст дозволяє формувати враження про нього. Відтак, зачасту цілком прийнятні речі свідомо намагаються «навантажити» негативним емоційним супроводом, щоб надалі ми відмовлялися навіть обговорювати їх.Найбільш зрозумілою та привабливою є інформація, що відповідає особистому досвіду реципієнта, його мріям, сподіванням. Відтак, демонстрація побутових ситуацій, мелодраматичних любовних історій знаходить швидкий відгук читацької, глядацької аудиторії. Наприклад, предметом інформаційних маніпуляцій можуть ставати умови життя переселенців зі Сходу України, проблеми мобілізації тощо.Значення текстових повідомлень залежить від інтерпретативних уподобань реципієнта та відносної детермінованості сприйняття контекстом. Йдеться про так звану «впізнаваність» тексту. Реципієнт, сприймаючи текст як такий, що близький йому за духом, апелює до його попереднього досвіду, почуттів, вражень та оточення, набагато глибше переймається, висловленими в ньому ідеями, концептами, сприймає їх на підсвідомому рівні. Реципієнт, впізнаючи в тексті художнього твору, в сюжеті новин себе, своїх близьких, знайомих, типову для них ситуацію, стає більш відкритим та доброзичливо налаштованим до такої інформації та з більшим інтересом починає сприймати почуте та побачене. Цей момент і є найбільш вдалим для прихованої трансляції необхідних маніпулятору повідомлень.На думку В. Шейнова, мішенями для впливу маніпулятора є основні потреби людини, її слабкості, особливості психіки та стереотипи поведінки [8, с. 23]. Враховуються при цьому і нереалізовані чи приховані сподівання, занижений рівень самооцінки та намагання взяти «реванш». В цьому ключі реалізуються і маніпулятивні стратегії сучасних ЗМІ на зразок «Донбас годує всю Україну» та ін. Відбувається не пряме нав’язування інформації, а її своєрідне проникнення у свідомість.На сприйняття тексту суттєво впливають приховані очікування людини. Бажана або очікувана інформація сприймається як така, що відповідає дійсності, а не реальному стану справ. Тобто, людина чує те, що хоче почути та бачить те, що хоче побачити. Відтак, для читача інформаційного тексту, який очікує на інфляцію в економіці, активізацію бойових дій тощо, найбільш відповідатимуть дійсності тексти, які підтверджують цю інформацію. Водночас інформаційні повідомлення, офіційна позиція уряду, міністерств та відомств, думки експертів, спрямовані на спростування такої інформації сприйматимуться з недовірою, розцінюватимуться як такі, що ставлять собі за мету приховати від населення реальний стан справ.Сприйняття в умовах інформаційної війни відбувається в опозиції: свій/чужий, а відтак спостерігається відторгнення всього, що не відповідає особистому досвіду та переконанням. Як свій – сприймається текст, близький за ідеєю, написаний тою мовою, яку сприймає реципієнт. Чужий – текст іншої соціальної групи, інтерпретується як текст неправдивий ворожий.Як зазначають дослідники В. Остроухов, В. Петрик, М. Присяжнюк, базовими методами інформаційно-психологічного впливу є переконання та навіювання. Кожен з цих методів тісно пов’язаний з процесами сприйняття людини. Відповідно, переконання звертається до власного критичного сприйняття дійсності об’єктом впливу, а навіювання натомість спрямоване на суб’єктів, які некритично сприймають інформацію. Тобто переконання апелює до власного досвіду реципієнта, його інтелектуального рівня, відомих йому але при цьому несуперечливих фактів. Навіювання (сугестія), натомість спрямовується на суб’єктів, які некритично сприймають інформацію, впливає на відчуття людини та не вимагає ні розгорнутого особистого аналізу, ні оцінки спонукання до певних дій [9].Впливають на сприйняття тієї чи іншої інформації й такі опосередковані чинники як духовне середовище, загальні тенденції розвитку культурних традицій, естетичний аспект. Враховуються національні стереотипи та міфи, ментальність, особливості родинного, естетичного, патріотичного виховання, збереження та передачі національної пам’яті. Адже механізми сприйняття є глибоко вкоріненими у певний загальноісторичний й соціокультурний простір. Відтак, дієвим ґрунтом для маніпуляцій в умовах інформаційної війни стають ідеї Другої світової війни, доби СРСР тощо (в залежності від того, які саме ідеї культивувалися в сім’ї, оточенні реципієнта).Важливим є контекст, ситуація, в якій відбувається сприйняття. Тобто, людина, суспільство мають бути готовими, чи навмисно підготовленими до сприйняття тих чи інших повідомлень про певні події, процеси та явища. Історія свідчить про мінливість історичної долі літературних текстів, а також «географічної приналежності» їхніх авторів. Інакше кажучи, у процесі сприйняття одних і тих же текстів різними поколіннями, навіть національностями відбуваються певні зміни. І навіть перечитування одного й того ж тексту однією й тією ж людиною зумовлює зовсім різну його рецепцію. Відтак, уникання протягом певного часу джерела інформації (наприклад кількаденна відмова від перегляду новин улюбленого телеканалу) дозволяє згодом по-іншому, більш критично сприйняти той же самий текст.Сприйняття є процесом цілісним. Тобто, для пересічного реципієнта є непомітним виокремлення таких складових тексту як форма і зміст. Це означає, що маніпуляції зі змістом, шрифтами, кольором тощо, цілком зрозумілі для фахівців з комунікаційних технологій, є прихованими для реципієнта на свідомому рівні та водночас формують необхідне враження на рівні позасвідомому.Варто звернути увагу і на поняття авторитетності. Наприклад, як достовірна сприймається інформація, розміщена в ЗМІ, рекомендованому авторитетними для реципієнта особами або ж розміщена такими особами у соціальних мережах. Саме тому довіру у суспільстві викликають прості тези, подані під виглядом думок авторитетних експертів, розмов очевидців, свідків чи учасників подій.На сприйняття тексту певним чином впливає вік людини, соціальний статус. Зокрема, вік визначає індивідуальну «модель світу», від якої багато в чому залежить глибина розуміння тексту, вміння осмислити всі його змістовні компоненти. Відтак, важливе значення має використання усталених виразів, слів, зрозумілих певній соціальній, віковій групі.Врахування вищезазначених особливостей рецепції тексту в умовах інформаційних війн дозволяє здійснювати потужний вплив на реципієнта.Відтак, люди, що потрапляють у полон інформаційних маніпуляцій перестають критично та раціонально мислити. Вони починають сприймати нав’язану їм інформацію як догму, таку, що не піддається сумніву, викликає абсолютну довіру. Це згодом призводить до трансляції нав’язаних їм ідей, вже як ідей власних. До того ж віра в представлені ідеї зумовлює лояльність та терпимість до тих, хто ці ідеї поширює, наприклад, до діючої влади.Як зазначає В. Крисько, в залежності від сфери психологічного впливу, змін можуть зазнавати міжособистісні відносини людей, їх вольова активність, внутрішні переживання, уявлення, характер сприйняття нової інформації і, як наслідок, їх «картина світу» загалом [5].Тривалий час людство шукає шляхи захисту від інформаційних маніпуляцій. Універсального рецепту не існує, але вміння відбирати головне, враховувати різні точки зору, аналізувати інформацію, намагатися сприймати її не на рівні емоцій, а на рівні розуму здатне значно посилити рівень захисту від пропаганди, негативних інформаційних впливів.Також варто навчитися не довіряти одному джерелу інформації, намагатися перевіряти почуте та прочитане, поза емоційним навантаженням задумуватися над сенсом повідомлення, ставитися до нього критично, як до відображення певної комбінації фактів, припущень і думок у тому вигляді, як їх розуміє автор цього тексту.Як правило, тут дуже слабо діє переконання та подання інформації альтернативної. Дещо сильніше та ефективніше на тих, хто знаходиться в полоні негативного інформаційного впливу, діє погіршення навколишньої економічної ситуації, що викликає когнітивний дисонанс між реальним станом справ та почутим з екранів телевізорів. Це змушує засумніватися у достовірності офіційних мессиджів, водночас, як правило, не дуже поліпшує стосунки з «ворожою» групою.Як свідчить історія, наслідки інформаційної війни для суспільства доволі страшні та тривалі. Відтак, шанси на зміну свідомості людей старшого та середнього віку, які стали її жертвами, дуже мізерні.До того ж, найбільш вразливі до негативного інформаційного впливу,  панічних настроїв є, в першу чергу, неосвічені, з низьким рівнем доходів і низьким соціальним статусом групи населення. В групі ризику і агресивні та радикально налаштовані на захист своїх цінностей люди [10].Висновки. Отже, сприйняття тексту в умовах інформаційних війн та протистоянь тісно пов’язане з відображенням у свідомості людини почутого, побаченого та подальшим формуванням на їх основі відповідних вражень, думок, переконань. На сприйняття тексту впливає низка чинників, зокрема, складність тексту, психологічні та вікові особливості реципієнтів (що визначають певну «модель світу»), їхній загальний культурний рівень, естетичний досвід, глибина та об’єм знань, соціально-культурні передумови.Їх врахування дозволяє посилити чи зменшити інформаційний вплив. Однак, звільнення від «чарів» інформаційних маніпуляцій вкрай складне. Тому дієвою та вкрай необхідною є «інформаційна гігієна», критичне осмислення почутого та побаченого.

Міжнародний науково-практичний проект «Діалог культур: Україна – Греція» як провідний центр державотворення

У статті йдеться про роботу міжнародного науково-практичного проекту «Діалог культур: Україна – Греція», про його роль і місце у вітчизняному державотворенні та міжнародній практиці. Представлені спектр питань та сфера діяльності проекту, що включає налагодження співпраці в галузі науки, культури і мистецтва між Національною академією керівних кадрів культури і мистецтв та провідними університетами Греції, Сербії, Кіпру, іншими вищими навчальними закладами, проведення міжнародних науково-практичних конференцій, «круглих столів», культурних заходів, обмін делегаціями та посольcтвами. Показано історію розвитку проекту та накреслені перспективи подальшої роботи, що охоплює наукову діяльність у вигляді сприяння у підготовці дисертаційних досліджень, монографій, збірників наукових праць, співпрацю з посольствами вищезазначених країн та МЗС України з метою подальшого розвитку культурного діалогу.

Звертаючись до питань формування сучасної держави, до глаболізаційних процесів в світовій практиці, до міжнародних відносин між крїнами європейського спрямування розвитку, міжнародний науково-практичний проект «Діалог культур: Україна – Греція» відіграє особливу роль у вирішенні цих питань.Основна проблематика проекту «Діалог культур: Україна – Греція» пов’язана з широким спектром тем культурного діалогу України – Греції, діалогістики країн західної Європи, проблемам культурології, філософії, філології, мистецтвознавства, богословських наук в контексті культурно творчих, діалогових процесів тощо.Міжнародний проект «Діалог культур: Україна – Греція» сформований на базі Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв і покликаний окрім науково-дослідної та практичної діяльності, сприяти вихованню керівної еліти в галузі культури і мистецтв. Отже тема даного дослідження є актуальною.Об’єктом роботи є держава та державотворення. В даному випадку – Україна та Греція.Предметом роботи є міжнародний проект «Діалог культур: Україна – Греція» як провідний центр державотворення.Мета та завдання роботи: сприяти засобами проблематики міжнародного проекту «Діалог культур: Україна – Треція» формуванню базових напрямків культурного діалогу, а звідси й державотворенню України та Греції.Література, до якої можна звертатися з вищепоставлених питань, є продуктом самого міжнародного проекту «Діалог культур: Україна – Греція». Сюди відносяться матеріали конференцій, збірники наукових праць, публікації в зарубіжних виданнях. До безпосередніх видань проекту належать: збірники матеріалів міжнородних науково-практичних конференцій «Діалог культур у контексті історії українсько-грецьких зв’язків» [1], «Діалог культур: Україна – Греція» [2], збірник наукових праць «Поліфонія діалогу в постсучасній культурі» [3], інформаційний вісник Греко-українсько-сербського товариства ім. Трьох святителів Василія Великого, Івана Золотоустого та Григорія Богослова та Кирила і Мефодія [4 – 6], збірка наукових праць філософського факультету університету Криту «Аріадна» [7].Міжнародний науковий проект «Діалог культур: Україна – Греція» був започаткований у 2010 р. на базі Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв. Спочатку це був більш мистецький захід. А точніше сказати – захід духовної музики. В його програму входили хорові концерти хору Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв під керуванням кандидата мистецтвознавства, професора М.С. Юрченка «Академія» та ансамблю православного моно дійного співу «Sacra». Концерти давалися в тих церквах, де працювали українсько-грецькі товариства. Велику підтримку заходу надавала Свято-Ольгінська парафія на чолі з о. Всеволодом Рибчинським. Закінчився захід «круглим столом» під назвою «Духовний спів України та Греції в контексті історії греко-українських зв’язків». Крім професорсько-викладацького складу та студентів академії у «круглому столі» взяли участь представники Греції та посольства Греції в Україні, студенти та викладачі Київського славістичного університету та Національного університету ім. Т.Г. Шевченка, представники грецьких товариств «Зорбес», Еллінського братства «Енотіта», Київсько-грецького товариства «Еллада» тощо. Це була перша, але надзвичайно змістовна зустріч українсько-грецької спільноти, котра започаткувала щорічну науково-практичну конференцію «Діалог культур: Україна – Греція».Наступного 2011 р. проект «Діалог культур: Україна – Греція» проводив вже потужну міжнародну науково-практичну конференцію. В ній брали участь надзвичайний та повноважний посол республіки Греція в Україні Георгіос Георгунтзос, заступник міністра культури України Тимофій Григорович Кохан, професорсько-викладацький склад ВНЗ м. Києва та України, аспіранти та студенти. Так як це була науково-практична конференція, до наукової частини заходу долучилася концертна програма, в котрій, крім ансамблю Sacra та хору Академія, взяли участь діти, а саме – Дитячий театр пісні «Ладоньки» під керівництвом кандидата мистецтвознавства, доцента С.М. Садовенко та учні спеціалізованої школи № 94 «Еллада» під керівництвом Л.В. Косюк. Ці два колективи стали постійними учасниками конференцій проекту. Саме вони наштовхнули на думку включити до програми конференції секцію «Україна – Греція очима молодих».Крім того до роботи другої науково-практичної конференції активно долучилося грецьке духівництво в особі о. Сотіріса Коскоріса та візантієвіста-богослова Панайотіса Коскоріса. Ці зв’язки призвели до дуже цікавої, плідної праці.Результатом конференції стало видання збірки матеріалів «Діалог культур у контексті історії українсько-грецьких зв’язків» [1]. Тут необхідно окремо наголосити на тому, що надзвичайно велику працю доклали до видань цієї та інших збірок матеріалів та наукових праць С.М. Садовенко, З.О. Босик, А.В. Стрельникова та С.І. Супруненко. Завдяки цій команді світ побачили надзвичайно гарні в оформленні і фахові за будовою програми та збірки всіх київських конференцій проекту.У порівнянні з попереднім круглим столом конференція викристалізувалась у потужну наукову подію. Окрім урочистого пленарного засідання на конференції працювало п’ять великих секцій, на яких підіймалися проблеми культурологічних, мистецтвознавчих, філософських та філологічних наук.До згаданих вище учасників «круглого столу» додалися викладачі та студенти київського національного лінгвістичного університету, університету образотворчого мистецтва, національної музичної академії, Ніжинського університету ім. М. Гоголя, викладачі Приазовського державного технічного університету, викладачі Вінницького державного технічного університету.Після Київської конференції грецьке духівництво запропонувало зробити зустріч-відповідь на території Сербії в м. Ніш. Отже, проект «Діалог культур: Україна – Греція» став дійсно міжнародним. Делегація науковців з України, з Києва, на чолі з доктором мистецтвознавства, професором В.Д. Шульгіною вирушила до Сербії для участі у 1-й міжнародній науковій конференції «Діалог культур: Україна – Греція – Сербія». П’ять днів потужної роботи об’єднали три держави в єдину наукову сім’ю. Кожен ділився своїми здобутками, представляв свою країну, в результаті чого цей захід вийшов яскравим, сповненим наукових, культурно-мистецьких та культурно-релігійних вражень. Результатом конференції були публікації у грецьких виданнях інформаційного вісника Товариства трьох святителів, що очолює Сотіріс Коскоріс [4; 5].Наступним кроком міжнародного проекту «Діалог культур: Україна – Греція» було відрядження групи науковців НАКККіМ до Салонік до університету ім. Аристотеля. Мета цього відрядження полягала у налагодженні міжвузівських зв’язків та підписання угод про співпрацю. Тільки в цьому році угоди про співпрацю дали свій перший результат. Але, якби не було тієї поїздки і перших спроб української сторони здійснити діалог, то не було б і результату зараз.20 – 21 вересня 2012 р. у Києві відбулася третя міжнародна конференція «Діалог культур: Україна – Греція». До участі у конференції додалися науковці сербського (м. Ніш) та грецьких ВНЗ з Афін, Патр, Салонік. З українського боку до заходу активно долучилася Одеса. Як зазначалося вище, до програми конференції долучилися діти Київської малої академії та Спеціалізованої школи № 94. Конференцією знов опікувалося посольство республіки Греція в Україні в особі надзвичайного та повноважного посла Георгіоса Георгунтзоса. З українського боку конференцію представляв 1-й заступник міністра культури України Юрій Петрович Богуцький.Результатом конференції було видання однойменної збірки матеріалів [2].В грудні 2012 р. в рамках міжнародного проекту «Діалог культур: Україна – Греція» на базі Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв відбувся майстер клас візантійського співу Панайотіса Коскоріса. Ця подія відзначилася тим, що майстер клас з показу перетворився на свято українсько-грецького співу й музики. Замість 45 хвилин відведених для представлення знань з візантійського співу звучало 3 години співу як грецької, так і української традиції.Влітку 2013 р. делегація київських науковців знов вирушає до Греції. На цей раз зустрічі відбуваються в університеті ім. Кападістрії (м. Афіни), інституті туризму Le monde та патрському університеті. Мета цих зустрічей – зв’язки між Національною академією керівних кадрів культури і мистецтв та грецькими ВНЗ. До складу делегації входили доктор мистецтвознавства, професор В.Д. Шульгіна, доктор мистецтвознавства, академік академії наук А.К. Терещенко, доктор педагогічних наук, професор А.В. Козир. Під час зустрічей підіймались питання спільного видання музичної енциклопедії, взаємодопомоги при написанні дисертацій, обмін студентами та професорсько-викладацьким складом, підписання угод про співпрацю.Крім офіційних зустрічей та підготовки до підписання угод про співпрацю між академією та вищезазначенними університетами, продовжилася співпраця з українсько-грецько-сербським товариством трьох святителів. Результатом  цих зустрічей були публікації статей в інформаційному віснику [6] та грамота про співпрацю й дружбу між товариством та НАКККіМ.І от 19 – 20 вересня 2013 р. в Києві відбулася грандіозна конференція за участі послів та представників посольств Греції, Кіпру, Італії, Польші, Сербії, ректоратів та професорсько-викладацького складу Афінського, Салонікійського, Патрського та Нішського університетів. На надзвичайно високому професійному рівні була представлена Україна. Участь взяли представники всіх провідних культурно-мистецьких ВНЗ нашої держави. Окрім цього, відбулося два яскравих концерти українсько-грецького мистецтва. Надзвичайно багатим на проблематику виявився «круглий стіл», модератором якого був В.А. Личковах. Також учасники конференції мали можливість взяти участь в ній дистанційно. Так, з Росії, за допомогою Skype, виступав Д.С. Шабалін. Результатом конференції стало видання збірки наукових праць [3].19 – 27 вересня 2014 р. відзначилося проведенням п’ятої справді міжнародної науково-практичної конференції «Діалог культур: Україна – Греція (поліфонія діалогу у постсучасній культурі)». Вперше в цьому році конференція була міжвузівською. 19 вересня відбулося пленарне засідання і відкриття конференції у Києві, а з 20 по 27 вересня конференція відбувалась у м. Ретімноні на Криті на базі університету Криту.Українська, київська частина конференції на цей раз відзначилася великою зацікавленістю до проблем культурного діалогу України та Греції різними підрозділами Міністерства закордонних справ. Знов співала Sacra і новий ансамбль «Арт Креатин». Звучали надзвичайно цікаві доповіді. За результатами цієї конференції планується чергове видання збірки наукових праць.Але, міжнародний проект «Діалог культур: Україна – Греція» – це не тільки конференції та зустрічі. Це потужна співпраця між Національною академією керівних кадрів культури і мистецтв з ВНЗ України, Росії, Болгарії, Сербії, Польщі, Італії, Кіпру і безумовно Греції. Сюи відносяться й угоди про співпрацю, обмін досвідом та перші спроби обміну кадрами. Все це охоплює проект «Діалог культур: Україна – Греція».В цьому році до проекту «Діалог культур» звернувся факультет славістики університету ім. Кападістрії (м. Афіни, Греція) з проханням про допомогу. На цьому факультеті серед інших слов’янських мов викладається українська мова. Факультет прохає про допомогу у вигляді підручників та грошей на викладання української мови у Греції. Університет ім. Кападістрії в Афінах – це єдиний ВНЗ у Європі, в якому офіційно викладається українська мова. Зараз це унікальне явище європейської практики знаходиться на межі зникнення через відсутність фінансування. От і звернулись викладачі факультету славістики до нашого проекту про допомогу. А ми, в свою чергу, звертаємось до держави з тим самим питанням. Отже, міжнародний проект «Діалог культур: Україна – Греція» має пряме відношення до державотворення за кордоном.Окремо можна виділити той вид наукової роботи, що стосується написання і захисту докторських та кандидатських дисертацій. Українсько-грецькою проблематикою на даний момент цікавиться цілий ряд науковців, яі мають пряму, або дотичну сферу діяльності, що сприяє захисту дисертацій.Також хотілося б наголосити на двох постатях, без сприяння яких проект «Діалог культур: Україна – Греція» не мав би такого потужного розквіту. Це два Василя. Василь Гнатович Чернець та Василь Дмитрович Шинкарук.Василь Дмитрович Шинкарук донедавна був проректором з наукової роботи та міжнародних зв’язків НАКККіМ, доктор філологічних наук, професор, академік Академії наук вищої освіти України. За підтримки його відбувалися найяскравіші події проекту.Керманичем та ідейною основою проекту є ректор Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв – Василь Гнатович Чернець. Ректор з ректорів, доктор філософії, професор, заслужений працівник освіти України, лауреат державної премії України в галузі науки і техніки, академік Академії наук вищої освіти України, член Національної спілки журналістів України. Надзвичайно багато зусиль та підтримки вкладає Василь Гнатович в розвиток і проекту і української науки в цілому. Дякуючи прогресивному баченню розвитку міжнародних відносин і співпраці Національної академії керівних кадрів культури і мистецтв та ВНЗ Греції, викладачі та наукові академії можуть відвідувати грецькі унікальні рукописні фонди та співпрацювати з такими потужними університетами як Університет ім. Кападістрії (м. Афіни) та університет ім. Аристотеля (м. Салоніки).Як вже йшлося вище, без самої тісної підтримки цих людей, проект не мав би такого яскравого розквіту й сили.Отже, міжнародний науково-практичний проект «Діалог культур: Україна – Греція» має кілька напрямів своєї діяльності, що прямо впливають на проблеми і державотворення і співпраці між ВНЗ, і культурного діалогу, і сумісних програм як в Україні так і в дотичних до проекту країнах. А саме: міжнародні науково-практичні конференції сприяють розвитку культурного діалогу як в Україні так і за її межами; співпраця в галузі науки, культури і мистецтва між Національною академією керівних кадрів культури і мистецтв та провідними університетами Греції, Сербії, Кіпру тощо; наукова робота у вигляді сприяння підготовки дисертаційних досліджень та сумісних видань; співпраця з посольствами вищезазначених країн та МЗС України.

Формування системи електронного урядування в органах державної влади

В статті проведено аналіз процесів формування системи електронного урядування на загальнодержавному та місцевому рівнях. Досліджувалися рівень розвитку інформаційно-комунікаційних технологій, нормативно-правове забезпечення державної політики у сфері розвитку електронного урядування. Розглянуто загальнодержавні проекти, які повинні охопити всі види електронної взаємодії держави, а саме: Систему електронної взаємодії органів виконавчої влади, Інформаційну систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів; Автоматизовану систему «Єдине вікно подання електронної звітності» та Державну систему звернень громадян. Досліджено формування складових електронного урядування на місцевому рівні. Виявлено проблеми формування системи електронного урядування в органах державної влади. Запропоновано шляхи подолання існуючих проблем та заходи щодо забезпечення реалізації проектів впровадження технологій електронного урядування.

Постановка проблеми. Концепція електронного урядування передбачає розвиток системи державного управління у напрямі забезпечення інтересів громадян, організацій і підприємств, надання їм широких можливостей для участі у виробленні державної політики. У результаті такої взаємодії утворюється нова форма самоорганізованого громадянського суспільства, підвищується прозорість та ефективність роботи влади. Електронне урядування – це новий тип державної влади, яка взаємодіє з суспільством і гнучко реагує на його потреби і впливає на його настрої.Інформаційне забезпечення є важливою функцією державно-управлінської діяльності. Формування інформаційної бази для прийняття управлінських рішень в державному управлінні є надзвичайно актуальним на сучасному етапі розвитку України. Впровадження та розвиток сучасних інформаційних технологій надає інформаційну підтримку прийняття державних управлінських рішень, забезпечує своєчасною, актуальною і репрезентативною інформацією державних службовців та інші категорії громадян, створює умови для об’єктивного формування громадської думки щодо діяльності органів влади, а також послуг, які вони надають.Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання розвитку інформаційного забезпечення в державному управлінні та електронного урядування вивчалися в роботах О.О. Бакаєва, Я.Г. Берсуцького, А.Я. Берсуцького, В.М. Глушкова, Р.А. Калюжного, А.М. Колмогорова, В.І. Корогодіна, М.М. Лепи, В.М. Порохні, В.Ф. Ситника, В.О. Шамрая та ін.Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на ґрунтовні дослідження інформаційного забезпечення в системі державної влади, питання формування та розвитку систем електронного урядування вивчені недостатньо. Тому проблеми їх впровадження в органах державної влади є особливо актуальними.Метою даної роботи є дослідження розвитку інформаційного забезпечення системи державного управління та можливостей впровадження системи електронного урядування в органах державної влади.Об’єктом дослідження є процес формування системи електронного урядування в органі державної влади.Предметом дослідження є теоретичні положення та прикладні підходи до впровадження системи електронного урядування в органі державної влади.Виклад основного матеріалу. Електронне урядування – це форма організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян.Головною складовою електронного урядування є електронний уряд – єдина інфраструктура міжвідомчої автоматизованої інформаційної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування між собою, з громадянами і суб’єктами господарювання [8].Процеси формування системи електронного урядування вимагають здійснення їх оцінки та побудови моделі розвитку. Міжнародний союз електрозв’язку (МСЕ) пропонує триступеневу модель, за якою країни або регіони рухаються у розвитку інформаційного суспільства.Першим етапом є мережева готовність, яка відображається поширенням інфраструктури інформаційних технологій в суспільстві або країні, ступінь доступу приватних осіб, підприємств та організацій до цієї інфраструктури. Основним акцентом є доступ до інформаційних технологій. Другий етап включає інтенсивність, зокрема, ступінь впровадження інформаційних технологій, наголос робиться на навичках ефективного використання ІТ. Третій етап характеризується ефективністю використання інформаційних технологій в конкретному суспільстві або регіоні [2].Згідно з концепцією МСЕ участь в інформаційному суспільстві неможлива за відсутності мережевої інфраструктури ІТ. Суспільство також не одержить переваг інформаційного суспільства без великого відсотка людей, у яких є знання і навички з максимального використання ІТ. Підхід МСЕ забезпечує основи для вивчення і аналізу поширення та впливу ІТ, які багато в чому збігаються з іншими методами порівняльного аналізу розвитку країн, зокрема, через індекс мережевої готовності NRI Всесвітнього економічного форуму (ВЕФ). Всесвітній економічний форум (ВЕФ) – швейцарська неурядова організація, найвідоміша організацією щорічних зустрічей у Давосі. Форум було створено у 1971 р. Членами ВЕФ є близько 1000 великих компаній і організацій з різних країн світу.У доповіді «Глобальний звіт про розвиток інформаційних технологій – 2014», складеній Всесвітнім економічним форумом (ВЕФ) повідомляється, що Україна посіла 81-е місце в світі за рівнем розвитку інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ). При формуванні рейтингу організація розрахувала «Індекс мережевої готовності», який характеризує рівень розвитку ІКТ у 148 країнах світу.Таблиця 1Індекс мережевої готовності NRI по деяких країнах (The Networked Readiness Index 2014)

Рейтинг Країна 2014 Рейтинг2013
1 Фінляндія 6.04 1
2 Сінгапур 5.97 2
3 Швеція 5.93 3
4 Нідерланди 5.79 4
5 Норвегія 5.70 5
6 Швейцарія 5.62 6
7 США 5.61 9
8 Гонконг 5.60 14
9 Велика Британія 5.54 7
10 П. Корея 5.54 11
                                                          …
38 Казахстан 4.58 43
50 Російська Федерація 4.30 54
81 Україна 3.87 73

Індекс мережевої готовності (Networked Readiness Index) вимірює рівень розвитку ІКТ за 53 параметрами, об’єднаними в три основні групи: наявність умов для розвитку ІКТ, готовність громадян, ділових кіл і державних органів до використання ІКТ, рівень використання ІКТ у громадському, комерційному і державному секторах [9].Очолюють рейтинг Фінляндія, Сингапур і Швеція. На четвертому місці – Нідерланди, далі йде Норвегія. Серед країн СНД лідирує Азербайджан, який піднявся на 49-е місце з 56-го роком раніше. За ним йде Росія, що посідає 50-е місце (у 2013 р. посідала 54-е). Останнє місце в рейтингу ВЕФ посідає Республіка Чад, яка опустилася з 142-го місця минулого року на 148-е.Україна рухається в розвитку інформаційного суспільства повільними темпами, що говорить про недостатність заходів державної політики, відсутність серйозного інтересу до ІТ-сфери у приватного сектору, розуміння важливості високих темпів розвитку інформаційного суспільства.Концептуальні засади державної політики у сфері розвитку електронного урядування визначено в низці законодавчих актів: закони України «Про інформацію» [5], «Про Концепцію Національної програми інформатизації» [6], «Про електронні документи та електронний документообіг» [4], «Про електронний цифровий підпис» [3], Постанова Кабінету Міністрів України «Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» [7], Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні» [8] та ін.В Україні започатковано впровадження низки загальнодержавних проектів, які повинні охопити всі види електронної взаємодії держави, громадян та бізнесу, такі як: Систему електронної взаємодії органів виконавчої влади; Інформаційну систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів; Автоматизовану систему «Єдине вікно подання електронної звітності»; Державну систему звернень громадян [1].Система електронної взаємодії органів виконавчої влади (СЕВ ОВВ) призначена для: створення єдиного інформаційного простору для обміну, обробки та зберігання організаційно-розпорядчих документів в електронному вигляді, що є передумовою для подальшого створення центрального електронного архіву електронних документів; посилення контролю за виконанням організаційно-розпорядчих документів; підвищення оперативності прийняття управлінських рішень; створення передумов для переходу на внутрішній електронний документообіг у відомстві з використанням виключно електронного документу. СЕВ ОВВ дозволяє приєднатися до єдиного інформаційного простору обігу юридично-значимих організаційно-розпорядчих документів всі міністерства та центральні органи виконавчої влади.Кількість надісланих  електронних документів через СЕВ ОВВ наведено на рисунку 1.

Рис. 1. Кількість надісланих електронних документів через СЕВ ОВВ
Рис. 1. Кількість надісланих електронних документів через СЕВ ОВВ
Інформаційна система електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів має забезпечити: автоматизовану інформаційну взаємодію електронних інформаційних систем та баз даних державних органів, у тому числі прямого автоматичного обміну інформацією та взаємоузгодження логічно пов’язаних та інформаційно залежних реєстрів; автоматизовану міжвідомчу електронну взаємодію державних органів у процесі роботи, що проводиться із фізичними та юридичними особами з використанням єдиної, достовірної та несуперечливої інформації, що розміщена в електронних інформаційних системах та базах даних державних органів; безпеку інформації відповідно до вимог законодавства про захист інформації та персональних даних.Автоматизована система «Єдине вікно подання електронної звітності» має за мету впорядкування механізмів електронної взаємодії контролюючих органів державної влади та суб’єктів подання звітності через впровадження єдиних уніфікованих стандартів процесу подання, оброблення, використання та зберігання звітності, належне нормативно-правове, методологічне, організаційне та технологічне забезпечення взаємодії учасників процесу подання електронної звітності.Єдиний державний портал адміністративних послуг має стати офіційним джерелом інформації про надання адміністративних послуг в Україні. 7 жовтня 2012 р. набрав чинності Закон України «Про адміністративні послуги», яким закладені основи та визначені правила функціонування сфери адміністративних послуг, розбудови центрів адміністративних послуг та Всеукраїнського порталу адміністративних послуг.Державна інформаційна система електронних звернень громадян – це єдиний інформаційний веб-ресурс звернень громадян до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, створений у 2012 р. з метою впровадження та забезпечення стійкого, безпечного та надійного функціонування одного з компонентів національної системи електронного урядування.Серед інших компонентів електронного урядування: електронна ідентифікація,  інформаційні ресурси та бази даних, електронні сервіси.В Україні з грудня 2012 р. набув чинності закон про введення біометричних паспортів. Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року № 5492-VI1 як метод біометричної ідентифікації. Відповідно до закону, паспорт громадянина України має виготовлятися у формі карти, яка містить безконтактний електронний носій інформації. Біометричні паспорти будуть видаватися всім громадянам України з народження строком на 10 років. Єдиний державний демографічний реєстр – це функціонально єдина система, що складається з головного і резервного обчислювальних центрів і вузлів уповноважених суб’єктів.Згідно із Законом України «Про електронний цифровий підпис» від 22 травня 2003 р. № 852-IV2 в Україні діє ідентифікація користувача з використанням криптографічних методів і засобів – за допомогою електронного цифрового підпису.Однак, в Україні на сьогодні відсутня загальновизнана система електронної ідентифікації.Стосовно розвитку інформаційних ресурсів та баз даних розпочато створення інформаційної системи «Електронний парламент», котра має об’єднати всі існуючі бази даних Верховної Ради України. З червня 2013 р. працює система «Електронний суд» з обміну електронними документами між судами та учасниками судового процесу. Державна служба фінансового моніторингу України забезпечує експлуатацію та розвиток єдиної державної інформаційної системи у сфері попередження та протидії легалізації (відмивання) доходів, отриманих злочинними методами або фінансування тероризму.В Україні відсутній єдиний ресурс, який забезпечував би доступ до всіх електронних сервісів країни. Але відповідно до Закону України від 6 вересня 2012 р. №5203 «Про адміністративні послуги» з 2012 р. в Україні створюється Єдиний державний портал адміністративних послуг. Активно впроваджуються технології з надання сервісів у електронному вигляді в деяких регіонах України та органах місцевого самоврядування.Важливою складовою впровадження електронного урядування в Україні є формування його компонентів на місцевому рівні державного управління. Місцеві державні адміністрації є тими органами державної влади, на які покладається виконання програм інформатизації на рівні областей і районів. Дослідження інформаційних процесів в цих органах влади підтверджують загальні процеси характерні для країни в цілому, однак низьке ресурсне забезпечення інформатизації на місцевому рівні створює додаткові перешкоди у розвитку електронного урядування. Для аналізу процесів формування системи електронного урядування на рівні району було проведено їх дослідження у Новгород-Сіверській районній державній адміністрації. На даний час забезпеченість апарата райдержадміністрації, її структурних підрозділів комп’ютерною технікою сягає 50%, 25% з якої є морально застарілою. Не всі комп’ютери підключені до локальної мережі, що не дозволяє мати доступ до мережі Інтернет, електронної пошти, мережевих програмних комплексів на всіх робочих місцях. У 2008 р. створено локальну мережу в апараті райдержадміністрації.У роботі райдержадміністрації використовуються такі програмні продукти: Windows XP, Windows 98, Windows 2003, Windows 2000 (Millenium), FireFox, Internet Explorer, Microsoft Exchange, Microsoft Outlook Express, Firefox, Net Ware, Opera, Outlook Express, Offline Explorer, The Bat, Winamp, Acrobat, DrWeb, Lotus Notes, Microsoft Aceess, Microsoft Office 95(97, 98, 2000, 2003, 2007), Microsoft Office XP, Microsoft Power Point, Total Commander, WinRAR, WinZip тощо.Практично вся комп’ютерна техніка, що працює в райдержадміністрації, не має ліцензійного програмного забезпечення, що у свою чергу негативно впливає на якість комп’ютерних робіт.Інформація до районної державної адміністрації надходить з джерел, як: Кабінет Міністрів України; депутати рад різних рівнів; обласна державна адміністрація та її управління, відділи, структурні підрозділи; підприємства, установи та організації області та району; громадяни тощо. На рисунку 2 надано результати досліджень кількостей вхідної і вихідної інформації за п’ять років.Дослідження свідчать, що кількість інформації, яка проходить обробку в районній державній адміністрації збільшується і кількість вихідної документації більше ніж вхідної.
Рис. 2. Кількість вхідної та вихідної кореспонденції районної державної адміністрації
Рис. 2. Кількість вхідної та вихідної кореспонденції районної державної адміністрації
Змішана система документообігу, що зараз переважно застосовується в органах державної влади передбачає використання як паперових так і електронних документів. Такий документообіг є надміру повільним і призводить до значних витрат ресурсів, необхідних для роботи поштових служб, канцелярії та функціональних підрозділів. Практика вимагає удосконалення документування та документообігу з застосуванням сучасних комп’ютерних технологій. Комп’ютерні технології дозволяють автоматизувати весь цикл роботи з документами, починаючи з їх розробки, редагування, контролю за виконанням, реєстрації, аналітичної роботи, організації руху документів, прийому і передачі до електронного архіву.Традиційний паперовий документообіг в даний час не втрачає свого значення. Враховуючи сучасний стан технічного і програмного забезпечення інформаційних систем на районному рівні можна прогнозувати, що у найближчі роки важливі документи будуть видаватися, затверджуватися і доставлятися у паперовому вигляді. Буде діяти змішана електронна технологія, у якій документ пересилається в електронному вигляді, реєструється і саме з електронною копією здійснюється робота, а паперова копія передається звичайним шляхом. Зокрема, на даний час, це реалізовано на рівні Новгород-Сіверської райдержадміністрації за допомогою програми електронного документообігу «Foss Doc».Аналіз документообігу в районній державної адміністрації свідчить про наявність проблем, які ускладнюють процеси впровадження автоматизованих систем: недостатнє забезпечення комп’ютерною технікою, брак високошвидкісних засобів зв’язку, недостатня кількість кваліфікованих кадрів з інформаційних технологій, неготовність спеціалістів до використання нових інформаційних технологій, консервативне ставлення керівництва до процесів удосконалення інформаційних систем, недостатнє фінансування потреб інформатизації. Однією з проблем інформатизації в органах державної влади районного рівня є відсутність підрозділів інформаційно-комп’ютерного забезпечення.Для функціонування системи електронного урядування на районному рівні необхідно забезпечити основні рівні реалізації моделі Електронного уряду: «Уряд – громадянaм» (Government 2 Citizens, G2C), «Уряд – бізнесу» (Government 2 Business, G2B) та «Уряд – уряду» (Government 2 Government, G2G). Першим кроком до впровадження моделі «Уряд – громадянaм» у районі є підключення громадян до мережі Інтернет. Новгород-Сіверський центр електрозв’язку надає послуги доступу до Інтернет. З 2005 р. запроваджено ADSL-підключення, що забезпечує постійний доступ до Інтернету та телефонний зв’язок по одній лінії. До вузлу глобальної мережі мають вихід понад 5 тисяч абонентів у Новгороді-Сіверському.Райдержадміністрація у 2008 р. запровадила у практику роботи висвітлення своєї діяльності у мережі Інтернет через власний офіційний веб-сайт, що створений за допомогою облдержадміністрації та комунального підприємства обласної ради. Завдяки створенню офіційного веб-сайту райдержадміністрації в районі створені умови для забезпечення широкого доступу громадян до інформації щодо життєдіяльності району в усіх основних сферах.Модель «Уряд – бізнесу» представлена можливістю організацій району через Інтернет звертатися із запитами до державних установ для одержання необхідної інформації та виконання юридичних трансакцій. Це також дає можливості он-лайн закупівель, участі в електронних торгах, що сприяє забезпеченню прозорості діяльності суб’єктів господарювання; можливості на відстані отримати різноманітні офіційно засвідчені довідки через Інтернет.Модель «Уряд – уряду» забезпечується введенням в дію оптоволоконної лінії, завдяки якої райдержадміністрація має змогу користуватися швидкісним Інтернетом, і забезпечувати взаємодію між райдержадміністрацією і облдержадміністрацією. Однією із новітніх технологій являється ІР-телефонія, яка діє у райдержадміністрації і дозволяє використовувати ІР-мережу, як засіб організації та ведення телефонних розмов, передачі відеозображень тощо. Запроваджується система електронного документообігу.За підсумками дослідження електронного урядування в органах державної влади можна зазначити, що досягнутий певний рівень інформаційної присутності і надання послуг з використанням інформаційно-комунікаційних технологій, впроваджуються інформаційні технології, що забезпечують електронну взаємодію органів влади між собою, організаціями та громадянами. Відбуваються процеси удосконалення державного управління на базі інформаційно-комунікаційних технологій. Але є ще проблеми правового та ресурсного забезпечення. Сфера інформатизації розвивається повільно, що призводить до втрати позицій України в світових рейтингах.Аналіз процесів впровадження системи електронного урядування на рівні району свідчить, що цей процес знаходиться на стадії мережевої готовності, яка характеризується поширенням інфраструктури інформаційних технологій. В той же час наявні тенденції до розвитку системи електронного урядування у напрямі інтенсифікації та підвищення ступеня впровадження інформаційних технологій, що проявляється у наданні користувачам динамічної, спеціалізованої і постійно оновлюваної інформації через урядові сайти. Також наявні позитивні тенденції у формуванні  та розвитку систем електронного документообігу.Для вирішення існуючих проблем необхідно створити єдиний план заходів по впровадженню е-урядування та плани у органах державної влади. Налагодити діалог між органами влади та громадянським суспільством. Забезпечити реалізацію проектів з впровадження технологій електронного урядування. Приділити увагу світовому досвіду при реалізації проектів впровадженя електронного урядування.

Види порушень особистих немайнових та майнових прав суб’єктів авторського права і суміжних прав

Метою дослідження є аналіз особистих немайнових та майнових прав суб’єктів авторського права та суміжних прав, видів їх порушень та наведення пропозицій щодо вдосконалення законодавства в зазначеній сфері. В основу роботи покладені діалектичний, логічний, системний, аналітичний, порівняльний, історичний методи наукового дослідження. В статті досліджено дуалістичну природу та основні відмінності між особистими немайновими та майновими елементами авторських та суміжних прав. На основі аналізу особистих немайнових та майнових прав суб’єктів авторського права та суміжних прав сформульовані основні види їх порушень. При цьому констатується відсутність єдності у відповідному законодавстві щодо визначення конкретних особистих немайнових та майнових прав авторів, виконавців, виробників фонограм, відеограм, організацій мовлення. Тому пропонується напрацювати єдиний підхід щодо нормативно-правового регулювання особистих немайнових та майнових прав зазначених суб’єктів та більш детально закріпити види їх порушень

Постановка проблеми. У глобалізованому світі третього тисячоліття право на успіх має лише та держава, в якій людина та її права є вищою соціальною цінністю. Кожна держава має створити гідні умови для реалізації всіх інтелектуальних, культурних, творчих можливостей людини і нації. Одним із пріоритетних завдань, що стоїть перед Україною, є формування належного захисту інтелектуальної власності.Та кількість правопорушень, яка існує в сфері права інтелектуальної власності, не може не спонукати до необхідності їх детального дослідження, включаючи проблему особистих немайнових та майнових прав суб’єктів авторського права та суміжних прав, видів їх порушень та можливих шляхів їх подолання.Хотілося б звернути увагу на відсутність в літературі комплексного дослідження видів порушень особистих немайнових та майнових прав суб’єктів авторського права та суміжних прав. Основними джерелами, які стали предметом дослідження, є праці науковців у галузі авторського права, таких як І. Берестова, Р.О. Стефанчук, С.А. Судариков, Л. Оуен, та праці фахівців в галузі цивільного права, а саме В.І. Борисової, О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової, В.В. Луця, І.В. Спасибо-Фатєєвої, Л.В. Федюка, В.Л. Яроцького.Метою даної статті є аналіз та дослідження особистих немайнових та майнових прав суб’єктів авторського права та суміжних прав, а також видів їх порушень.Виклад основного матеріалу. Стаття 50 Закону України «Про авторське право і суміжні права» [4] (далі – Закон) на перше місце серед порушень авторського права та суміжних прав, що дають підстави для судового захисту, ставить вчинення будь-якою особою дій, які порушують особисті немайнові та майнові права суб’єктів авторського права і суміжних прав.Слід звернути увагу на дуалістичну природу авторських та суміжних прав, передбачену вітчизняним законодавством, яка проявляється у поєднанні особистих немайнових та майнових прав. Майнові права на міжнародному рівні стали визнаватися за суб’єктами авторського права і суміжних прав на багато раніше, ніж особисті немайнові. Вперше на міжнародному рівні особисті немайнові права автора були визнані в 1928 р. Бернською конвенцією про охорону літературних і художніх творів [1], а особисті немайнові права виконавців – в 1996 р. Договором Всесвітньої організації інтелектуальної власності про виконання і фонограми [2]. Але не зважаючи на те, що більшість країн приєдналися до цих міжнародних документів, в науковому світі не існує єдиного підходу щодо включення до авторських та суміжних прав немайнового елементу.Так, в авторсько-правовому законодавстві західних країн переважають два основних підходи. По-перше, це концепція англосаксонського (загального) права, яка розглядає авторське право лише з точки зору майнового права, що дозволяє першому власнику права (зазвичай автору) вільно і на власний розсуд вести переговори з потенційними користувачами свого твору з метою поступки або повної передачі їм прав користування. Ця концепція лежить в основі авторського законодавства в Сполученому Королівстві і США. Інша концепція авторського права, названа французьким терміном droit d’auteur («право автора»), широко застосовується в законодавстві континентальної Європи. Ця концепція права орієнтована на право автора як творця твору і включає поняття «моральних прав автора». Це, насамперед, право творця, автора твору бути визнаним автором свого твору і право недоторканності твору [6, с. 8-9].В основі авторського законодавства України лежить остання концепція, проте український законодавець використовує термін «особисті немайнові права», який тотожний терміну «моральне право», притаманному європейському законодавству.Найважливішою відмінністю між особистими немайновими і майновими правами суб’єктів авторського та суміжних прав є їх різна тимчасова дія і їх абсолютна або відносна приналежність автору або виконавцю. Закон передбачає, що особисті немайнові права авторів та виконавців охороняються безстроково (ст. 28 и 44 відповідно), тоді як майнові права обмежені терміном дії: строк охорони майнових прав автора складає 70 років після його смерті (ст. 28), а майнові права суб’єктів суміжних прав охороняються протягом 50 років від дати першого запису виконання, першого опублікування фонограми (відеограми) або їх першого звукозапису (відеозапису), якщо фонограма (відеограма) не була опублікована протягом зазначеного часу, та першого публічного сповіщення передачі (ст. 44).Друга відмінність полягає в тому, що, якщо особисті немайнові права автора не можуть бути передані (відчужені) іншим особам (ст. 14 Закону), то майнові права можуть бути передані іншим особам. Тобто на відміну від особистих немайнових прав, які в більшості країн визнані за творцем об’єкта авторських та (або) суміжних прав, майнові права можуть йому і не належати.Особисті немайнові права суб’єктів авторського права та суміжних прав, як і особисті немайнові права інтелектуальної власності загалом, належать до особистих немайнових прав фізичної особи. Проте серед науковців немає одностайності щодо якої саме категорії особистих немайнових прав фізичної особи слід віднести зазначені права. Так, І. Берестова вважає, що з огляду на класифікацію, запропоновану законодавцем, особисті немайнові права інтелектуальної власності варто віднести до особистих немайнових прав фізичної особи, що забезпечують її соціальне буття, хоч вони і не визначені у главі 22 Цивільного кодексу (далі – ЦК) України [3]. Саме в силу специфічності даних прав, вважає науковець, законодавець приділив їм увагу у книзі 4 ЦК України [5, с. 52].Л.В. Федюк виділяє інститут особистих немайнових прав інтелектуальної власності в окрему групу прав на рівні з особистими немайновими правами, що забезпечують природне існування фізичної особи, та особистими немайновими правами, що забезпечують соціальне буття [10, с. 9].Н.С. Кузнєцова взагалі відносини у сфері інтелектуальної власності відносить до немайнових відносин, пов’язаних з майновими, як це передбачалося ст. 1 ЦК УРСР 1963 р. [7, с. 12]. На нашу думку, така позиція є не зовсім правильною, оскільки проаналізувавши нормативно-правову базу як у сфері авторського права і суміжних прав, так і взагалі права інтелектуальної власності загалом, можна побачити наявність чітко визначеної законодавцем системи особистих немайнових та майнових прав, які належать суб’єктам інтелектуального права і які в силу ст. 1 ЦК є предметом цивільного права. Крім того, вважаємо, що особисті немайнові права суб’єктів інтелектуального права слід виділити в окрему групу особистих немайнових прав фізичної особи, оскільки вони мають специфічні риси і мають відокремлене нормативно-правове регулювання.У ст. 438 ЦК України закріплено такі особисті немайнові права авторів творів:

  • вимагати зазначення свого імені у зв’язку з використанням твору, якщо це практично можливо;
  • забороняти зазначення свого імені у зв’язку з використанням твору;
  • обирати псевдонім у зв’язку з використанням твору;
  • на недоторканність твору.

Такі саме права авторів зазначені і в ст. 14 Закону, а саме:

  • вимагати визнання свого авторства шляхом зазначення належним чином імені автора на творі і його примірниках і за будь-якого публічного використання твору, якщо це практично можливо;
  • забороняти під час публічного використання твору згадування свого імені, якщо він, як автор твору, бажає залишитись анонімом;
  • вибирати псевдонім, зазначати і вимагати зазначення псевдоніма замість справжнього імені автора на творі і його примірниках і під час будь-якого його публічного використання;
  • вимагати збереження цілісності твору і протидіяти будь-якому перекрученню, спотворенню чи іншій зміні твору або будь-якому іншому посяганню на твір, що може зашкодити честі і репутації автора.

Розглянемо більш детально зазначені особисті немайнові права автора та види їх порушення.Перше особисте немайнове право автора – це право вимагати зазначення свого імені у зв’язку з використанням твору. Це означає, що автор може використовувати твір самостійно або дозволити іншим особам його використовувати під його справжнім ім’ям чи псевдонімом. Дане право багато в чому збігається з правом авторства, яке передбачене ст. 423 ЦК, оскільки право авторства виражається саме в можливості автора називати себе творцем, зазначаючи своє ім’я чи ні. Крім того в Україні діє презумпція авторства, яка полягає в тому, що за відсутності доказів іншого автором твору вважається особа, зазначена як автор на оригіналі або примірнику твору, включаючи опублікування твору під псевдонімом, який ідентифікує автора.Закон передбачає, що ім’я автора – це сукупність слів чи знаків, що ідентифікують автора: прізвище та ім’я автора; прізвище, ім’я та по батькові автора; ініціали автора; псевдонім автора; прийнятий автором знак (сукупність знаків) тощо.Дане визначення дозволяє виділити наступні способи зазначення автором твору свого імені:

  • вказати своє справжнє ім’я шляхом зазначення свого прізвища та ім’я або прізвища, ім’я та по батькові;
  • вказати псевдонім, тобто вигадане ім’я, вибране автором для позначення свого авторства;
  • оприлюднити твір анонімно, включаючи позначення лише своїх ініціалів;
  • використати прийнятий автором знак або сукупність знаків.

Даному праву автора на ім’я кореспондує передбачений ст. 21 Закону обов’язок всіх осіб, які вільно використовують твір без згоди автора чи іншої особи, яка має авторське право, зазначення імені автора і джерела запозичення.У деяких випадках реалізація права на авторство і права на ім’я викликає певні ускладнення. Тому законодавець робить вказівку, що зазначення імені автора на творі може бути, якщо це практично можливо. Так, Р.О. Стефанчук доречно зазначає, що ставити ім’я художника на сервізі, тканині чи шпалерах просто неможливо. Проте на вимогу автора його ім’я може бути зазначене іншим подібним способом, наприклад, шляхом випуску додаткових етикеток, табличок, оголошень, на яких буде зазначено назву результату творчої діяльності та ім’я автора [9, с. 50-51].Типовими порушеннями права на авторське ім’я та використання інших способів індивідуалізації автора є:

  • незазначення імені автора;
  • спотворення цього імені;
  • зазначення замість або поряд із іменем автора імені іншої особи [9, с. 50-51].

Якщо з першими двома видами порушення все більш-менш зрозуміло, то останній є найбільш цікавим, оскільки він може бути здійснений у двох формах: без згоди автора (плагіат) та за згодою автора (гетеронімство). Що стосується плагіату, то ним є оприлюднення (опублікування), повністю або частково, чужого твору під іменем особи, яка не є автором цього твору. Плагіат є достатньо поширеним і відомим явищем, який відповідно до ст. 50 Закону виділений як окремий вид правопорушення, що дає суб’єкту авторського чи суміжних прав право на судовий захист.А ось щодо поняття «гетеронімство», то воно нашим законодавством не визначено, хоча має місце бути. Напевно, кожному відомі випадки, коли такі твори, як мемуари, сповіді, автобіографії пишуть зовсім інші люди, а не ті, що зазначені на обкладинках книг. Аналогічна моральна проблема виникає у разі написання статей, доповідей, виступів, промов різних політичних, державних та інших діячів, а також керівників будь-якого рангу і рівня. Не секрет, що для подібних осіб їх інтелектуальну продукцію створюють особливі спіч-райтери, які є літературними поденниками в чистому вигляді і завжди залишаються анонімними [8, с. 254].Природно виникає питання, яким чином співвідносяться такі явища із законодавством про авторське право і суміжні права, а також чи реально можливе існування гетерономів (осіб, які пишуть книги на замовлення) в межах чинного законодавства?Слід погодитися з С. Судариковим, який вірно зазначає, що правомірне існування гетеронимів є можливим у рамках майже будь-якого національного закону про авторське право і суміжні права. Оскільки взаємини співавторів за законодавством більшості країн, включаючи Україну (ст. 436 ЦК України), можуть визначатися угодою між ними, то відносини замовника та гетероніма можуть також регулюватися такою угодою. Крім того, замовник, як правило, пропонує разову (паушальну) суму за працю гетероніма за умови, що останній висловить бажання опублікувати твір анонімно, а замовник – під своїм власним ім’ям і що гетеронім відмовиться від прав на авторську винагороду при опублікуванні твору [8, с. 254-255].Таким чином, гетеронімство є латентним видом порушення авторського права, виявити його практично неможливо, адже жодна сторона в цьому не зацікавлена: замовник – отримує популярність, визнання, а виконавець – винагороду або інші блага, які замовник йому обіцяє взамін на анонімність і мовчання.Суб’єкти суміжних прав відповідно до ст. 423 ЦК та ст. 38 Закону мають також право на ім’я, але з певною специфікою. Так, виробнику фонограми, виробнику відеограми та організації мовлення належить немайнове право на ім’я, тобто на зазначення свого імені або назви на носії і примірниках запису, а також на згадування імені чи назви під час використання об’єкта. Виконавцеві також надано право на ім’я, але воно має більш широкий зміст і включає можливість вимагати згадування його імені у зв’язку з кожним його виступом, записом чи виконанням, якщо це можливо за даних умов використання. Крім того, право виконавця поширюється на можливість використання псевдоніма і згадування під час використання саме псевдоніма, а не дійсного імені виконавця [11, с. 564].Отже, право на ім’я суб’єктів суміжного права також може бути порушено шляхом:

  • незазначення імені виконавця, імені (назви) виробника фонограми, відеограми та назви організації мовлення;
  • спотворення імені виконавця, імені (назви) виробника фонограми, відеограми та назви організації мовлення;
  • зазначення замість або поряд із іменем (назвою) суб’єкта суміжних прав імені (назви) іншої особи або організації [9, с. 50-51].

Як нами було розглянуто вище, похідними права на ім’я є право автора та виконавця на псевдонім і право автора на анонімність. Зазначені права можуть також стати об’єктом правопорушень, таких як:

  • неправомірне використання права на псевдонім іншими особами (наприклад, використання певною фірмою відомого псевдоніму як торговельної марки або комерційного найменування; публікація творів інших авторів під псевдонімом, який їм не належить, виконання твору під псевдонімом іншої особи);
  • розкриття псевдоніму особи без згоди автора або виконавця, крім випадків встановлених законом (наприклад, в інтересах національної безпеки, економічного добробуту, з метою захисту прав та свобод людини тощо);
  • зазначення імені автора без його згоди, порушуючи його право на анонімність.

Ще одним особистим немайновим правом як автора, так і виконавця є право на забезпечення недоторканності твору. Для авторів дане право полягає в тому, що автор має право протидіяти будь-якому перекрученню, спотворенню або іншій зміні твору чи будь-якому іншому посяганню на твір, що може зашкодити честі та репутації автора, а також супроводження твору без його згоди ілюстраціями, передмовами, післямовами, коментарями тощо (ч. 1 ст. 439 ЦК). А для виконавців це право означає, по-перше, можливість протидіяти будь-якому перекрученню, спотворенню чи іншій зміні виконання. По-друге, воно дозволяє виконавцеві вимагати забезпечення належної якості запису його виконання (п. в ч. 1 ст. 38 Закону).Аналіз змісту права на недоторканість дозволяє виділити наступні види порушень прав авторів та виконавців:

  • внесення будь-яких змін, як у самий твір (виконання), так і в його назву, без згоди автора (виконавця);
  • скорочення обсягу твору (виконання) без згоди автора (виконавця);
  • зміна або заміна окремої глави (частини) або будь-яке інше порушення цілісності твору (виконання) без згоди автора (виконавця);
  • супроводження твору ілюстраціями, передмовами, післямовами, коментарями та будь–якими іншими позначеннями без згоди автора;
  • вилучення з твору авторської посвяти, епіграфа, анотації тощо без згоди автора;
  • використання твору за іншим призначенням, ніж передбачалося автором, виконавцем та таким чином, що призвело до неправильного сприйняття твору тощо.

Крім того, Р.О. Стефанчук, виділяє ще й такі нові види порушення права на недоторканість твору, які потребують спеціального наукового осмислення та пошуку компромісного варіанта вирішення: пародії на твори, використання музичних творів у караоке, рінгтонах мобільних телефонів [9, с. 56-57]. На сьогодні, безперечно, на такі дії має бути згода автора.Слід також пам’ятати, що законодавством передбачені випадки, коли допускається правомірне порушення цілісності твору, наприклад, цитування в оригіналі і перекладі в наукових, дослідницьких, полемічних, навчальних, інформаційних цілях із правомірно оприлюднених творів в обсязі, виправданому метою цитування; відтворення в оглядах поточних подій в кіно, на радіо, по телебаченню випущених в світ літературних і художніх творів в обсязі, що відповідає інформаційній меті, творча інтерпретація твору виконавцем чи режисером-постановником за умови відсутності змін форми і змісту тощо [7, с. 708].На сьогодні найпоширенішими порушеннями авторського права і суміжних прав є такі, що пов’язані з незаконним використанням майнових прав відповідних суб’єктів.Під майновими правами автора зазвичай розуміються права автора на використання твору. Іншими словами, автор самостійно вирішує, яким чином буде використовуватися його твір. При цьому ніхто не має права використовувати твір без дозволу автора чи іншого правовласника.Слід зазначити, що законодавство не містить вичерпного переліку майнових прав автора. Як ЦК (ст. 440), так і Закон (ст. 15) до майнових прав відносять виключне право на використання твору, виключне право на дозвіл або заборону використання твору іншими особами.Виключне право на використання твору автором (чи іншою особою, яка має авторське право) дозволяє йому використовувати твір у будь-якій формі і будь-яким способом. Тобто тільки автор має право вирішувати використовувати створений ним твір чи ні, так само як і вирішувати дозволяти чи забороняти його використання іншими особами.Законодавством передбачений невичерпний перелік форм використання твору, а саме опублікування (випуск у світ); відтворення будь-яким способом та у будь-якій формі; переклад; переробка, адаптація, аранжування та інші подібні зміни; включення складовою частиною до збірників, баз даних, антологій, енциклопедій тощо; публічне виконання; продаж, передання в найм (оренду) тощо; імпорт його примірників, примірників його перекладів, переробок тощо (ст. 441 ЦК).Так само Закон не містить вичерпного переліку форм використання творів третіми особами, на які автор твору може давати дозвіл або навпаки забороняти.Крім перелічених вище майнових прав, автор має право на винагороду за кожний вид використання твору. С. Судариков зазначає, що в деякому відношенні право на авторську винагороду – це в певній мірі анахронізм, оскільки питання авторської винагороди повинно регулюватися договорами між автором і користувачем твору. Дана норма залишена в багатьох законах країн СНД лише для того, щоб гарантувати отримання автором винагороди у випадках використання деяких видів творів (наприклад, службових творів), коли з автором навмисне не укладається договір на використання твору [8, с. 269].Перерахувати всі можливі порушення майнових прав автора неможливо, оскільки ні ЦК України, ні Закон не містить вичерпного переліку майнових прав та форм їх здійснення. Порушенням майнових прав автора будуть вважатися будь-які дії, які перешкоджають автору розпоряджатися виключними правами на використання твору, а також вчинення будь-яких інших дій щодо користування та розпорядження об’єктом авторського права без згоди на те автором.Отже, до порушення майнових прав автора можна віднести:

  • вчинення будь-яких дій, які перешкоджають автору розпоряджатися твором;
  • вчинення без дозволу автора твору відтворення, публічного виконання, публічного сповіщення, публічної демонстрації, публічного показу, розповсюдження, оприлюднення, перекладу, переробки, адаптації, аранжування та інших подібних змін творів, включення творів як складових частин до збірників, антологій, енциклопедій тощо, здавання в майновий найм, комерційний прокат, імпорт примірників творів;
  • будь-яке інше використання твору особою без дозволу автора;
  • відмова сплатити винагороду за використання об’єкта авторського права або її несвоєчасна чи неповна виплата тощо.

Щодо майнових прав суб’єктів суміжних прав, то їх зміст складається з таких правомочностей: використання об’єкта, можливість дозволяти використання іншим особам, право перешкоджати неправомірному використанню, у тому числі забороняти таке. Види майнових прав розрізняються за способами використання, які можуть бути різними залежно від того чи іншого об’єкта суміжних прав. Тому види майнових прав виконавця, виробника фонограм чи відеограм, а також організації мовлення передбачені окремо у ст. 453-455 ЦК, а також ст. 39-41 Закону.Комплекс майнових прав суб’єктів суміжних прав є достатньо великим, тому проаналізувати його в межах даного дослідження не вбачається можливим. Отже, перейдемо одразу до з’ясування переліку тих порушень, які зачіпають майнові права зазначених суб’єктів. Таким чином, до них відносимо:

  • протидія виконавцю виконувати роль, співати, читати, декламувати, грати на музичному інструменті, танцювати чи будь-яким іншим способом виконувати твори, а також протидія диригенту виконувати свої функції;
  • протидія виробнику фонограм, відеограм використовувати свої фонограми, відеограми;
  • протидія організації мовлення використовувати свої програми;
  • здійснення без дозволу виконавця будь-яких дій, зазначених в ч. 1 ст. 39 Закону (фіксація у фонограмах чи відеограмах виконань, відтворення, розповсюдження, комерційний прокат, майновий найм виконань тощо без дозволу виконавця);
  • здійснення без дозволу виробника фонограм, відеограм будь-яких дій, зазначених в ч. 1 ст. 40 Закону (відтворення, розповсюдження, комерційний прокат, публічне сповіщення фонограм, відеограм та їх примірників, будь-яка видозміна фонограм, відеограм, ввезення на митну територію України фонограм, відеограм та їх примірників з метою їх поширення серед публік без дозволу виробника фонограм, відеограм);
  • здійснення без дозволу організації мовлення публічного сповіщення їхніх програм, фіксації програм на матеріальному носії та їх відтворення, публічного виконання і публічної демонстрації у місцях з платним входом;
  • відмова сплатити винагороду за використання об’єкта суміжного права або її несвоєчасна чи неповна виплата тощо.

Висновок. Отже, враховуючи вищевикладене, слід зазначити, що суб’єкти авторського права та суміжних прав володіють достатньо великим комплексом особистих немайнових та майнових прав, що дозволяє їм бути повноцінними учасниками цивільних відносин. Законодавець визначає, що вчинення будь-якою особою дій, які порушують особисті немайнові права суб’єктів авторського права і (або) суміжних прав є порушенням, що дає підстави для судового захисту, при цьому конкретно не визначаючи види такого порушення.Така позиція законодавця, з одного боку, є виправданою, адже перелік зазначених прав суб’єктів авторського права і суміжних прав є невичерпним, а отже і неможливо визначити виключний перелік способів їх порушення. Але, з іншого боку, чим конкретніше законодавство, тим легше його застосовувати на практиці, легше боротися з правопорушеннями, до того ж це не дозволяє правомірно існувати деяким видам правопорушень (наприклад, гетеронімство).Привертає увагу відсутність єдності ЦК та Закону у визначенні конкретних особистих немайнових та майнових прав авторів, виконавців, виробників фонограм, відеограм, організацій мовлення. Вбачається необхідним вироблення єдиного підходу до закріплення цих прав, гарантій їх здійснення з урахуванням тих особливостей, зумовлених різноманітністю об’єктів авторських та суміжних прав.

Реформування інституту публічної служби: сучасні підходи та зарубіжний досвід

У статті роглядаються основні проблеми забезпечення ефективного функціонування інституту публічної служби, пріоритетні напрями і механізми його реформування. Проаналізовано польський досвід кадрової політики в аспекті адміністративних перетворень, виокремлено окремі варіації і розглянуто можливості впровадження їх в Україні. В цьому контексті визначено ключові позиції, на які варто звернути увагу в процесі реформування інституту державної служби в Україні. Сюди відноситься деполітизація та професіоналізація державної служби; запровадження принципу прозорості при вступі на державну службу; створення ефективної системи управління людськими ресурсами; конкурентоспроможність та відкритий конкурс з метою залучення до державної служби якісно нових фахівців; підвищення рівня заробітної плати, запровадження програм розвитку персоналу, планування кар’єри та побудову ефективної системи професійного навчання державних службовців.

Постановка проблеми. Однією з головних умов повноцінної європейської інтеграції України є удосконалення системи державного управління і місцевого самоврядування, децентралізація влади, реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування відповідно до європейських принципів, визначених у статті 6 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, та згідно з критеріями, визначеними в Угоді про фінансування (Контракт для України з розбудови держави), схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07 травня 2014 р. № 452-р та підписаній 13 червня 2014 р. Президентом Європейської Комісії та Прем’єр-міністром України (далі – Угода). Ці процеси повинні здійснюватись з урахуванням різноманітного досвіду країн західної демократії.Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання становлення та розвитку інституту публічної служби в аспекті розвитку кадрового потенціалу відображено в працях Н. Нижник, Н. Гончарук, М. Лахижі, С. Серьогіна, Л. Пашко, М. Пірен, Г. Іздебського, М. Кулеші, Й. Святкевича та ін.Мета і завдання дослідження. Метою статті є визначення основних проблем забезпечення ефективного функціонування інституту публічної служби та напрямів і механізмів його реформування, а також аналіз польського досвіду кадрової політики в аспекті адміністративних перетворень, виокремлення окремих варіацій і розгляд можливості впровадження їх в Україні.Виклад основного матеріалу. Угода є основною ініціативою ЄС для підтримки України у вирішенні ключових проблем, які раніше стояли на шляху реформ та європейської інтеграції, і підготовки до проведення докорінної реформи в контексті політичної асоціації та економічної інтеграції з ЄС на основі Угоди про асоціацію/Поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі. Особливу увагу зосереджено на підтримці зусиль у боротьбі з корупцією та з реформування державної служби.Так, вісім показників, що передбачаються, буде поділено на три основні групи:

  • антикорупційні заходи – 50% від загального бюджету;
  • реформа системи державного управління (РДУ)/управління державними фінансами (УДФ) – 25% від загального бюджету;
  • «політична» сфера – 25% від загального бюджету.

В рамках кожної групи показники матимуть однакову вагу за виключенням групи РДУ/УДФ, де вага РДУ буде більша (20%) ніж УДФ (5%). В рамках кожної обумовленості всі показники матимуть однакову вагу.Основні очікувані результати, яких планується досягти під час реалізації положень Угоди, безпосередньо пов’язані із формуванням та реалізацією єдиної державної політики в сфері державної служби – як основним завданням Нацдержслужби України, оскільки полягають у затверджені та ефективному проведенні комплексної реформи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування на основі європейських принципів державного управління.Так, згідно з доповіддю ОЕСР «Антикорупційні реформи у Східній Європі та Центральній Азії: досягнення та виклики, 2009 – 2013 роки», коментарями Програми ОЕСР SIGMA, наданими до Закону України від 17 листопада 2011 р. № 4050-VI «Про державну службу», та попередніми результатами оцінки чинного законодавства України у сфері державної служби, зокрема Закону України від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII «Про державну службу» (із змінами та доповненнями), яка була здійснена у рамках проведеного у 2014 р. Програмою ОЕСР SIGMA порівняльного дослідження «Професіоналізація державної служби у Вірменії, Азербайджані, Грузії, Молдові та Україні», до причин недоліків і проблем кадрової політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування слід віднести такі.

  • Відсутність чіткого розмежування норм приватного та публічного права. Суміщення політичних і адміністративних повноважень у межах однієї посади державної служби або посади в органі місцевого самоврядування. Політизація таких посад може стати перешкодою для професійного, безперервного та належного надання державних послуг.
  • Недосконалість системи призначення на посади, просування по службі. Для цієї системи характерна відсутність прозорості при вступі на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, чітких кар’єрних перспектив, що в цілому підриває авторитет цих служб та призводить до високого рівня плинності кадрів. Тому особливу увагу під час реформування інституту публічної служби в Україні потрібно приділити забезпеченню стабільності кадрових ресурсів та гарантій проти дискреційного звільнення з посади.

Законодавством має бути встановлена система проходження державної служби, яка передбачає рівний доступ до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та право державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування на просування по службі відповідно до принципу рівних можливостей і підходу щодо призначення та роботи, які визначені у Конвенції МОП від 27 червня 1978 р. № 151 про захист права на організацію та процедури визначення умов зайнятості на державній службі. Цей підхід спрямований проти будь-якого особливого ставлення, відмови у наймі або пільг в усіх питаннях, що стосуються добору, призначення на посади державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, навчання і просування по службі.

  • Надмірна політизація, як свідчить практика кадрової ситуації останніх років. Це відбувається тому, що досить часто з приходом до влади нової команди політиків добір кадрів на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування здійснюється не за принципом професійності й компетентності, а за належністю до певної партії або на основі особистої відданості конкретній особі.
  • Недосконалість системи управління персоналом. Кадрові служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування замість системної роботи з підбору персоналу, формулювання вимог до їх рівня професійної компетентності, вирішення питань рівномірного розподілу відповідальності всередині апарату та підготовки посадових інструкцій, планування навчання та кар’єрного зростання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, здебільшого виконують технічні функції, пов’язані з веденням кадрової документації. Недостатніми є умови для розвитку та забезпечення стратегічної ролі кадрової служби в управлінні персоналом на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, а також аналітичне та інформаційно-технологічне супроводження процесів управління персоналом. За умов наявного кількісного і якісного складу працівників кадрових служб досягти інших результатів досить проблематично. Очевидно, назріла необхідність спеціальної підготовки фахівців для роботи в службах управління персоналом органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
  • Недосконалість системи оплати праці державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Середній рівень оплати їхньої праці залишається доволі низьким. Проблемою залишається й непрозорість, зумовлена низькою часткою посадового окладу порівняно з різними доплатами, розрив у заробітній платі керівників І – ІІ категорій посад і рядових державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Як наслідок, має місце великий ризик протекціонізму, нехтування інтересами суспільства на догоду інтересам керівництва, а відтак і службових зловживань та корупції. ОЕСР у рамках проведеного у 2008 р. аналізу систем оплати праці та оцінювання результатів службової діяльності у країнах-членах ЄС «The State of the Public Service» дійшла висновку, що децентралізоване прийняття рішень щодо заробітної плати державних службовців, зокрема на підставі результатів їх службової діяльності, може бути виправданим лише за умови, що запровадження власної схеми оплати праці з урахуванням потреб конкретного адміністративного органа дозволяє значно підвищити економічну ефективність його діяльності. Що стосується преміювання, Світовий Банк та ОЕСР за результатами дослідження «Rewarding Performance in the Public Sector: Performance – related Pay in OECD Countries», проведеного у 2012 р., дійшли висновку, що застосування такої практики може сприяти підвищенню ефективності службової діяльності, цілепокладання та індивідуального розвитку, а також залученню на державну службу висококваліфікованих кадрів та зменшенню плинності кадрів. Хоча між схемами преміювання у різних країнах-членах ОЕСР існують великі відмінності, розмір премій, як правило, не перевищує 20% посадових окладів, а фонд преміювання складає не більше 5% загального фонду оплати праці. У країнах, де лише триває процес становлення ефективних принципів і методів управління та контролю, розмір премій рекомендується встановлювати на рівні не вище 10% посадового окладу. При реалізації схем преміювання необхідно також враховувати додаткові витрати коштів і часу на планування та впровадження системи оцінювання службової діяльності і визначення відповідних показників і завдань, спеціальну підготовку керівників та їх підлеглих, експертну допомогу, розроблення і встановлення програмного забезпечення тощо. Такі реальні витрати є виправданими лише за умови підвищення ефективності діяльності, що має підлягати регулярному оцінюванню.
  • Недосконалість системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Державні органи та органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за надання послуг, що створюють сприятливі умови для життя громадян. На жаль, кадрам і структурам державної служби та місцевого самоврядування часто бракує досвіду, навичок і необхідних ресурсів для вирішення певних проблем.
  • Недосконалість системи громадського та державного контролю за діяльністю персоналу органів державної влади, органів місцевого самоврядування, критеріїв та механізмів об’єктивної оцінки їх роботи.
  • Недостатньо ефективні заходи, які здійснюються органами виконавчої влади щодо запобігання корупції в державному секторі.

Ці та інші недоліки державної кадрової політики у сфері державної служби мають системний характер, а отже, потребують і системних рішень.У зв’язку з цим Нацдержслужбою України виконується значний обсяг завдань щодо розробки у найкоротші строки нормативно-правових актів, необхідних для досягнення показників результативності, визначених в Угоді.Зокрема, Нацдержслужбою спільно з експертами проекту Twinning «Підтримка розвитку державної служби в Україні» та представниками громадських організацій підготовлено проекти нових редакцій законів України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування».Метою проектів Законів є визначення принципів, правових та організаційних засад державної служби як професійної і політичної неупередженої діяльності на благо держави й суспільства, а також для гарантування реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби та до служби в органах місцевого самоврядування.Принциповими новаціями зазначених законопроектів стануть чітке окреслення сфери дії законів, відмежування політичних посад від посад державної служби, тільки конкурсний відбір; розмежування політичних та адміністративних посад; врегулювання статусу службовця органу місцевого самоврядування; компетентнійсний підхід до управління людськими ресурсами в сфері державного управління та місцевого самоврядування; нові підходи до оцінювання службової діяльності та професійного навчання; введення в дію прозорого механізму прийняття на державну службу та службу до органів місцевого самоврядування; значне підвищення оплати праці державних службовців та службовців органу місцевого самоврядування шляхом оптимізації системи оплати праці, усунення міжгалузевих та територіальних диспропорцій; виключення корупційних механізмів під час призначення на посаду державної служби та протягом проходження служби, а також удосконалення системи управління державною службою: посилення ролі уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби, робота Комісії з питань вищого корпусу державної служби, роль керівників державної служби – держсекретарів та служб персоналу.Водночас Нацдержслужбою України розроблено проект Стратегії реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні на період до 2017 року.Реалізація Стратегії направлена на створення умов для побудови сучасних, демократичних, професійних, орієнтованих на результат, етичних, політично-нейтральних та сталих інститутів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, інтегрованих у єдиний державний механізм управління країною, що відповідатиме міжнародним вимогам та стандартам Європейського Союзу.Пріоритетними напрямами вдосконалення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування будуть:

  • проведення комплексної реформи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування на основі європейських принципів державного управління;

–     запровадження нової класифікації посад державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, а також системи оплати їх праці відповідно до змісту і обсягу повноважень державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, складності роботи та відповідальності;

  • удосконалення державної кадрової політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
  • оптимізація завдань і функцій державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
  • удосконалення системи управління інститутами державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
  • посилення повноважень та удосконалення інституційної спроможності центрального органу виконавчої влади з питань державної служби.

Зазначені законопроекти та Стратегія закладають основи для реформування державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, з урахуванням Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 2014 р. № 799-VІІ, Президентської Програми розвитку України «Стратегія – 2020», Коаліційної Угоди Верховна Рада України VIII скликання, рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи «Реформа служби в країнах Європи» № 1617 (2003), прийнятих Постійною комісією з економічних питань і розвитку 08 вересня 2003 р., загальних європейських принципів державного управління, представлених у публікації SIGMA Paper # 27 «European Principles for Public Administration» (1997), висновків програми SIGMA за результатами оцінювання системи врядування України, проведеного у 2006 р. відповідно до компетенції, методології та основних показників SIGMA(( Україна: Оцінювання системи врядування. Березень 2006 року = Ukraine: Governance Assessment. March 2006 / SIGMA; пер. з англ. О. Шаленко; наук. ред. пер. І. Ібрагімова; вип. ред. А. Вишневський. – К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2007. – 248 с.)), що використовуються для оцінки державного управління в країнах-кандидатах на членство в ЄС.Впровадження вказаних реформ у сфері державної служби також повністю відповідає конституційній реформі, завершення якої в Україні підтримано Європейською Комісією, а також раз і назавжди має визначити пріоритетом змін верховенство права і національний інтерес у державницькій справі та службі.Слід зауважити, що зазначені законопроекти та Стратегія враховують прогресивні вітчизняні напрацювання та успішний досвід реформ у європейських країнах, насамперед, у Республіці Польща.Реформи, ініційовані польським урядом у 1997 р. (однією з яких і була адміністративна реформа), мали на меті трансформувати Польщу в сучасну конкурентоспроможну державу, яка була б здатна прийняти політичні й економічні виклики сучасної Європи і стати її інтегрованою частиною.Інтеграція Польщі з Європейським Союзом вимагала приведення законодавства Речі Посполитої у відповідність із нормами права об’єднаної Європи. Польща не могла стати членом Європейського Союзу, не здійснивши уніфікації свого права з acquis communautaire.Адміністративна реформа у Польщі мала два джерела натхнення: європейський досвід і практику та власні традиції. Принципи, закладені в проведення адміністративної реформи, базувалися на традиціях європейської цивілізації. Ці принципи також закладено в основу стратегії розвитку країн-членів Європейського Союзу. Серед них можемо виділити:

  • побудова громадянського суспільства – впровадження нових рівнів урядування, які мають наблизити кожного громадянина до процесу управління, стимулювати подальший розвиток громад, водночас роблячи їх відповідальними за результати своєї діяльності;
  • субсидіарність – фундаментальний принцип функціонування Європейського Союзу. Шляхом деконцентрації центральний уряд передає ряд функцій, що можуть ефективно здійснюватись на нижчому рівні, ближче до громадянина, місцевим органам влади, або делегує їх територіальним спільнотам, залишаючи водночас частину з них у сфері своєї компетенції;
  • ефективність – місце Польщі в Європейському Союзі значною мірою визначається ефективністю використання здібностей її громадян і спроможністю локальних і регіональних громад успішно використовувати свої можливості для потенційного розвитку;
  • прозорість, відкритість і підзвітність – означає ліквідацію зайвих адміністративно-бюрократичних структур, радикальне реформування системи публічних фінансів, делегування нових, ширших повноважень для демократично вибраних місцевих влад;
  • гнучкість – здатність оперативно реагувати на зміни зовнішніх і внутрішніх чинників, підвищення рівня гнучкості та встановлення ефективного зворотного зв’язку з публічною владою.

По суті, глибока структурна реформа публічної адміністрації складалася з двох взаємопов’язаних реформ, які проводилися одночасно, – реформи територіального устрою та реформи місцевого самоврядування (децентралізації). Крім того, трохи пізніше було проведено певне реформування у центральному уряді.Важливо зазначити, що в кожній із цих сфер перед поляками стояв неоднаковий обсяг завдань. Так, якщо польські реформатори фактично перекроїли адміністративно-територіальний устрій держави, то система стосунків у трикутнику уряд-парламент-президент була вже викладена в польській конституції і практикована раніше. Щодо місцевого самоврядування, реформа змінила досить багато, але певні базові принципи, такі як, наприклад, самоврядування на рівні ґміни, були прийняті задовго до реформи [7].Як бачимо, ефективність проведеної реформи у Польщі можна пояснити досить прозаїчно: вона робилася не на пустому місці. У більшості сфер вона була швидше завершенням еволюційних змін, що розпочалися досить давно.У польському законодавстві немає єдиного акту, що в консолідованій формі вирішує всі аспекти державної служби. Традиційно окремі її види регламентуються актами, які становлять основні параметри статусу державних службовців.У Польській Республіці корпус державної служби розподіляється на дві основні категорії, власне корпус державної служби (державні службовці) та службовці державних установ. До корпусу державної служби належать службовці державної адміністрації, статус яких визначає закон «Про державну службу» від 21 листопада 2008 р. Цей закон вносив зміни до попередніх законів про цивільну службу Польщі від 24 серпня 2006 р., 18 грудня 1998 р., 5 липня 1996 р. та 17 лютого 1922 р. (що свідчить про давні традиції Польщі у сфері державної служби) [12]. Була зроблена спроба запровадити ефективний інструмент управління людськими ресурсами в системі державної служби, зокрема: включення управлінських посад до державної служби, зміцнення системи управління людськими ресурсами, підбір кадрів на вищі керівні посади в системі державної служби Польщі у формі відкритого та прозорого демократичного конкурсного набору, об’єднання системи винагород та заробітної плати з оцінкою роботи.Процес реформування публічної служби відображений у тексті Конституції Польщі, що була прийнята 2 квітня 1997 р. У Конституції збереглися правові норми щодо формування органів державної влади і використовуються поняття «публічна служба» і «цивільна служба». Усі польські громадяни, які повною мірою користуються публічними правами, мають право на доступ до публічної служби, як вказано в статті 60 Конституції Польщі. Також на конституційному рівні визначено, що для забезпечення професійного, безпристрасного та політично нейтрального виконання державних рішень в установах державної адміністрації діє корпус цивільної служби. Головою корпуса є Прем’єр-міністр (стаття 153) [11].Послідовно впродовж 1990-х рр. було проведено децентралізацію функцій та повноважень у системі державного управління. Найвищої точки цей процес досягнув у 1998 – 1999 рр., коли було створено нову трирівневу систему державного управління – воєводство, повіт, гміна, керівним органом яких є рада, що обирається відкритим голосуванням, яка потім призначає виконавчу колегію на кожному із зазначених рівнів. Центральний уряд здійснює свою діяльність у регіонах через своїх представників воєвод та їх офіси. До компетенції воєводи віднесено здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування з точки зору дотримання законодавства та співпраці із цими органами з метою досягнення виконання цілей програми уряду в регіонах [1; 2].Діяльність органів територіального самоврядування регулювалась законами про гмінне самоврядування 1990 р., повітове самоврядування 1998 р., та про самоврядування воєводств 1998 р. Урядова адміністрація керувалась Статутом про Раду Міністрів 1996 р., статутом про діяльність урядової адміністрації 1997 р. та статутом про урядову адміністрацію у воєводстві 1998 р. Значну роль у реформуванні публічної служби відіграли залучені експерти, які діяли в рамках програми SIGMA. Подальший розвиток відобразився у Національній оперативній програмі «Людський капітал»: рамка стратегічних пріоритетів на 2007 – 2013 рр., розробленій Міністерством регіонального розвитку за підтримки Європейського соціального фонду і затвердженій урядом Польщі, та у пов’язаній з нею програмі «Розбудова інституцій». На її основі було встановлено партнерські відносини із зарубіжними колегами, завдячуючи яким Польща отримала потрібний досвід та необхідних експертів [6].Система державної служби Польщі, що запроваджувалась з 1998 р., була ефективно інтегрованою до стандартів Європейського Союзу в таких сферах, як відкритість і конкурентоспроможність при прийомі на роботу, заохочення та оцінки, а також навчання і професійний розвиток. З метою уникнення політизації процесу добору персоналу в Польщі детально сформульовані жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі. Діяльність державних службовців базується на чотирьох принципах: професіоналізм, надійність, позапартійність та політична нейтральність. Так, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. Кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей період працівник проходить шестимісячне стажування та отримує певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період закінчується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, володіє щонайменше однією іноземною мовою, що є робочими мовами в Європейському Союзі, або однією з таких іноземних мов: арабська, білоруська, китайська, ісландська, японська, норвезька, російська, українська, та не стоїть у резерві збройних сил, кандидат отримує контракт на роботу у державному секторі на невизначений термін [14].Не останню роль у становленні публічної адміністрації Польщі відіграє Кодекс етики державної служби, який затвердив своїм Указом 11 жовтня 2002 р. Прем’єр Ради Міністрів Єжек Міллер. Кодекс став результатом напрацювань дворічної роботи спеціальної комісії, наслідком наукового підходу до завдань етики, а також урахування урядової практики. Кодекс відображає основні норми і правила, якими має керуватись член корпусу цивільної служби. Безсторонність, політична відданість, моральність, сумлінність, творчість у виконанні поставлених завдань, компетентність, відповідальність, раціональність та лояльність – основні засади, які були покладені в створення Кодексу етики державної служби Польщі [13].У Кодексі враховано іноземний досвід вироблення стандартів публічного життя, які мають універсальний характер. Основними з них є: безкорисність, відповідність праву, об’єктивність, відкритість, ввічливість тощо. Ці принципи впроваджувалися у країнах Західної Європи поступово, насамперед у результаті саморегуляції зацікавлених органів. Проте в Польщі процес саморегуляції виявився неефективним, оскільки протягом кількох десятиліть умови діяльності органів влади були радикально іншими, а після 1989 р. стандарти публічної служби створювалися наново, розвиваючись разом із суспільством, що примушувало вдаватися до видання актів так званого «м’якого права» (miekkiego prawa; soft low) [8].Сприяє встановленню європейських стандартів публічного управління в Польщі також прийнятий 6 вересня 2001 р. Європейським Парламентом Кодекс доброї (приязної) адміністрації на основі проекту, розробленого Омбудсменом Європейського Союзу. Метою цього документа був намір встановити принципи і стандарти поведінки утворених європейських інститутів, а також працюючих у них службовців у їх відносинах із громадянами та представниками громадськості, посилити можливість впливу громадянського суспільства на європейські інституції.Кодекс затверджений як акт, що не має юридично обов’язкової сили, але положення документа мають важливе практичне значення для інститутів Європейського Союзу. Порушення його норм може потягнути за собою скаргу до Європейського омбудсмена, яка може спричинити, згідно зі статтею 26, для інституцій та їх службовців негативні наслідки, оскільки Омбудсмен використовує Кодекс при перевірці порушень, опираючись на нього у своїй контрольній функції, але Кодекс також і слугує певною інструкцією та ресурсом для службовців, підтримуючи максимально високі стандарти у сфері менеджменту. У цій якості даний Кодекс може бути корисний і для України у сфері підвищення рівня професійності до Європейського Союзу [10].З 1998 р. Польща була залучена до співробітництва в рамках інструменту інституціональної розбудови Twinning як бенефіціар. Спочатку Польща використовувала фінансові ресурси в рамках програми PHARE, а з моменту вступу до Європейського Союзу – програми Transition Facility. Станом на сьогодні понад 200 проектів Twinning та Twinning Light були імплементовані органами влади Польщі. З другої половини 2003 р. польські інституції мають змогу брати участь у реалізації проектів Twinning, надаючи допомогу в проектах, що фінансуються в рамках таких програм, як CARDS, MEDA, TACIS, IPA та ENPI.Загалом впровадження таких проектів, як Twinning відіграло ключову роль у адаптації національного законодавства Польщі до aquis communitaire та реформуванні державної адміністрації, підвищенні ефективності роботи кадрового потенціалу, а в подальшому – вступі до Європейського Союзу [3].Ще на початку 1980-х рр. польські дослідники вивчали традиції місцевого самоврядування, проводили компаративні дослідження спільно з представниками університетів Данії, Великої Британії, Швеції, Норвегії, Італії, Бельгії, Франції і США, створювали моделі фінансування місцевого самоврядування, активно співпрацювали з Радою Європи, яка забезпечувала експертну підтримку.Крім глибокого експертного опрацювання моделі реформ, звертає на себе увагу також і широка просвітницька кампанія. Зокрема, поширенням інформації щодо реформи займалася Комісія місцевого самоврядування при Громадянському Комітеті та неурядова організація «Фонд розвитку місцевої демократії». Були створені консультаційні та тренінгові центри; вже до 1998 р. тренінг-курси пройшли близько 50 тис. учасників [7].Необхідним фактором успішного проведення реформування публічної адміністрації стала зацікавленість у ній державних установ, які були покликані забезпечити її реалізацію. Це передбачало високу мотивацію, формування системи стимулювання професійного зростання та високих результатів діяльності службовців на основі ротації кадрів, оцінки їх роботи, заохочення за сумлінну працю та вдосконалення системи оплати.Висновки. Виконання завдань щодо реформування публічної служби та децентралізації влади сприятиме формуванню нової системи влади на принципах законності, відкритості і прозорості діяльності управлінських інституцій, через:

  • деполітизацію та професіоналізацію державної служби;
  • створення ефективної системи управління людськими ресурсами на державній службі;
  • побудову сучасних, демократичних, професійних, орієнтованих на результат, етичних, політично-нейтральних та сталих інститутів державної служби, інтегрованих у єдиний державний механізм управління країною, що відповідатиме міжнародним вимогам та стандартам Європейського Союзу;
  • залучення якісно нових фахівців до державної служби виключно через відкритий конкурс;
  • впровадження ефективних інструментів оцінювання державних службовців з урахуванням досягнення відповідних цільових показників;
  • підвищення рівня заробітної плати на державній службі та уніфікацію розмірів заробітних плат для всіх державних службовців;
  • запровадження програм розвитку персоналу, планування кар’єри та розвитку талантів, створення кадрового резерву, побудову ефективної системи професійного навчання державних службовців.

Основними механізмами впровадження реформи державної служби має стати:

  • створення термінового Спеціального Фонду для забезпечення доплати заробітної плати державним службовцям до завершення повноцінної реформи державної служби;
  • посилення ролі та інституційної спроможності Національного агентства України з питань державної служби в системі управління державної служби;
  • визначення вимог до професійної компетентності та розробка профілів професійної компетентності посад державної служби;
  • створення ефективних та дієвих HR-департаментів в державних органах;
  • комплексна розбудова системи навчання, підготовки та перепідготовки державних службовців;
  • організація стажування та навчальних поїздок державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування до країн-членів ЄС з метою перейняття кращих практик державного управління;
  • створення та впровадження програмних засобів автоматизації процесів функціонального управління державною службою та службою в органах місцевого самоврядування.

Ключовими показниками ефективності реформи державної служби є:

  • оновлення кадрового складу державних службовців (включаючи правоохоронні органи), суддів та працівників прокуратури на 70% до 2020 р.;
  • стала частка заробітної плати державного службовця складає 70%;
  • усі призначення/звільнення вищих державних службовців здійснюють лише за участі Комісії з питань вищого корпусу державної служби;
  • 50% державних службовців прийнятих на державну службу в 2015 – 2016 рр. не мають попереднього досвіду роботи на державній службі, при цьому 100% таких державних службовців пройшли відповідне навчання протягом 6 місяців з дня призначення на державну службу;
  • підвищення рівня професійних знань, умінь та навичок державних службовців відповідно до вимог, визначених у профілях професійної компетентності відповідних посад державної служби – 4 тис. осіб у 2015 р.;
  • зростання рівня сукупного річного доходу державних службовців на 50% у 2015 р. та 30% у 2016 р.

Джерелом перевірки виконання Урядом України реформи інституту публічної служби та децентралізації влади будуть відповідні урядові акти, звіти підготовлені Кабінетом Міністрів України, у тому числі офіційні статистичні дані, звіти SIGMA та інші.Реформування інституту публічної служби значною мірою залежить від кадрового забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а отже, потребує залучення до системи управління на всіх рівнях професійно підготовлених, компетентних та ініціативних кадрів. Також необхідно активно залучати професійних експертів із-за кордону на постійне місце роботи, особливу увагу приділяючи службовцям зі Східної Європи як найбільш близької до України за стартовою структурою інституцій.Адміністративна реформа в Польщі була проведена відносно за короткий час і була досить ефективною. Сенс полягає у сприятливій політичній ситуації, що склалася на той час, а також у ефективній роботі уряду, який за рік підготував необхідний пакет нормативних актів, що були потрібні для проведення реструктуризації публічної адміністрації. Також слід відмітити, що модель публічного управління створювалась за допомогою дослідників та експертів як польських, так і залучених із Євросоюзу. Поділ публічної служби на дві категорії позитивно позначився на іміджі самої публічної служби, а імплементація таких актів Євросоюзу, як Кодекс доброї адміністрації та введення в дію свого Кодексу етики публічної служби підвищив рівень професійності серед публічних службовців.Децентралізація державної влади шляхом передачі функцій і відповідальності на новостворені рівні місцевого самоврядування дала змогу звільнити центральну виконавчу владу від обов’язків локального адміністрування, надаючи їй більше можливостей для відповідального управління країною в цілому.Нові управлінські кадри повинні вміти працювати в умовах демократії та ринку, орієнтуватися на потреби громадян, підвищення якості й доступності публічних послуг. Необхідно створити систему кадрового забезпечення органів державної влади та місцевого самоврядування, яка б забезпечила залучення до публічної служби найбільш підготовлених та здатних професійно виконувати посадові обов’язки осіб шляхом визначення критеріїв відбору та проведення на конкурсній основі об’єктивного й гласного добору кадрів, кар’єрне зростання на основі індивідуальних програм розвитку кар’єри та запровадження прозорої процедури просування по службі на підставі професійних досягнень шляхом імплементації таких механізмів освітньо-культурного обміну (програми ERASMUS MUNDUS, TEMPUS); механізму інституційної розбудови (проекти Twinning, заходи TAIEX, оцінка SIGMA); фінансовий механізм (ЄІСП). [1] Україна: Оцінювання системи врядування. Березень 2006 року = Ukraine: Governance Assessment. March 2006 / SIGMA; пер. з англ. О. Шаленко; наук. ред. пер. І. Ібрагімова; вип. ред. А. Вишневський. – К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2007. – 248 с.

Тренінг як метод формування професійної компетентності

У публікації автор аналізує різні підходи до понять «професійна компетентність», «формування професійної компетентності», «професійна підготовка», «інновації в освітній діяльності», «тренінг», а також пропонує новий підхід до можливостей використання тренінгу як інноваційного методу підготовки фахівців соціальної сфери. Розглянуто основні вимоги до якісної організації та проведення тренінгу в умовах вищого навчального закладу. Запропоновано орієнтовний перелік тренінгових занять та рекомендації щодо їх проведення. Здійснено аналіз впливу даного методу підготовки фахівців на формування професійної компетентності в умовах вищого навчального закладу. На думку автора використання тренінгу дає можливість впливати на формування професійної компетентності. У процесі тренінгу людина засвоює значно більше інформації ніж під час традиційних занять, оскільки під час тренінгу активізуються всі органи чуття, і вона є не пасивним спостерігачем, а активним учасником.

Сучасне українське суспільство переживає складні часи трансформації. Відтак постає потреба в новій генерації професіоналів. Особливо це стосується сфери «людина – людина», таких професій, як соціальний працівник, державний службовець, працівник інформаційного центру. Суспільство ставить перед фахівцями жорсткі вимоги і очікує отримати не виконавця певних завдань, а генератора ідей, який уміє швидко реагувати на зовнішні зміни, пристосовуватися до нових умов, приймати ефективні рішення, бути мобільним, постійно займатися самовдосконаленням та підвищенням своєї кваліфікації тощо. Зважаючи на це, змінюються вимоги до процесу підготовки висококваліфікованих фахівців. Традиційні методи формування професійної компетентності фахівців у вищій школі втрачають свою актуальність. З упровадженням болонської системи освіти в українських вищих навчальних закладах час, відведений на аудиторні заняття, значно скорочений, більше уваги приділяється самопідготовці. За таких умов усе більшої популярності серед професорсько-викладацького складу вищих навчальних закладів та інститутів підвищення кваліфікації набуває такий метод навчання як тренінг. Саме тому нами було обрано дану тему.Проблематика використання нових методів навчання, зокрема використання тренінгу, є актуальною для українських науковців. Питання використання інноваційних технологій у вищій школі досліджувались у працях О.В. Павлової [6], використанню тренінгових технологій викладання у вищій школі значну увагу в своїх працях приділяла М.О. Скуратівська [8]. Проблематикою розробки основних положень щодо проведення тренінгів займалися такі науковці, як В. Бевз, О. Главник [2]. Тренінг як оптимальний метод формування професійної комунікативної компетентності соціальних працівників розглядає Д.М. Годлевська [3]. Проте проблема використання тренінгу як методу формування професійної компетентності досі є мало дослідженою і потребує подальшого вивчення та аналізу.Метою нашої публікації є аналіз різних підходів до визначення тренінгу як методу навчання та формування професійної компетентності в умовах вищого навчального закладу.Перш ніж аналізувати тренінг як метод формування професійної компетентності варто визначитися з основними дефініціями: «професійна компетентність» та «тренінг».На думку українського науковця Л.В. Балабанової, «компетентність» – це ступінь кваліфікації працівника, яка дозволяє успішно вирішувати задачі, що стоять перед ним. Авторка визначає здатність працівника якісно і безпомилково виконувати свої функції як у звичайних, так і в екстремальних умовах, успішно освоювати нове і швидко адаптуватися до умов, що змінюються [1].Під професійною компетентністю соціальних працівників російські дослідники М.В. Фірсов, О.Г. Студьонова мають на увазі «сформовану в процесі освіти і самоосвіти систему науково-практичних знань та вмінь, що впливають на якість вирішення професійних завдань, а також розвинені особистісно-професійні якості, що виявляються в діловому і партнерському спілкуванні з людьми при вирішенні їх життєвих проблем» [9].Український соціальний педагог А.Й. Капська розглядає компетентність соціальних працівників як комплекс знань, умінь, навичок, ціннісних орієнтирів, психологічних якостей, професійних позицій та акмеологічних варіантів [5].Формування професійної компетентності майбутніх соціальних працівників відбувається в процесі професійної підготовки (здебільшого це період навчання у вищому навчальному закладі) або під час навчання на курсах підвищення кваліфікації.Як зазначає М.О. Скуратівська, інновації в освітній діяльності розглядаються як використання нових знань, прийомів, підходів, технологій для одержання ефективного результату у вигляді освітніх послуг, що відрізняються соціальною та ринковою затребуваністю [8]. Ознаками інноваційного навчання є передбачення особистості та її участь сумісно з іншими «Я» в різних видах діяльності. Інноваційні технології у навчанні спрямовані на активізацію самостійної, пошукової роботи студентів, організатором якої є науково-педагогічний працівник. Останній виступає не головною діяльною особистістю в групі студентів, а режисером їхньої взаємодії з навчальним матеріалом [6, с. 16].Серед інноваційних технологій викладання у вищій школі можна назвати впровадження тренінгових форм навчання в реальний процес вищого навчального закладу [8].Термін «тренінг», як зазначають українські науковці В. Бевз та О. Главник, походить від англійського “to train”, що означає «навчати, тренувати, дресирувати». Також науковці зауважують, що тренінг – це одночасно:

  • цікавий процес пізнання себе та інших;
  • спілкування;
  • ефективна форма опануваннязнань;
  • інструмент для формування умінь і навичок;
  • форма розширення досвіду [2].

Дещо інший підхід має Д.М. Годлевська, яка зазначає, що тренінг – це запланований навчальний процес, призначений сформувати чи поновити знання та вміння, сформувати чи перевірити ставлення учасників до певних ідей з метою його зміни чи оновлення [3, с. 50].Також тренінг можна розглядати як форму групової роботи, що забезпечує активну участь і творчу взаємодію учасників між собою і з викладачем.Упедагогіці співробітництва і розвивального навчання тренінг – це:

  1. Нові підходи (співпраця, відкритість, активність, відповідальність).
  2. Нові знання (інтенсивне засвоєння, уточнення).
  3. Позитивні цінності, ставлення, ідеали).
  4. Нові уміння і навички (ефективної комунікації, самоконтролю, лідерства, роботи в команді, уміннянадавати й отримувати допомогу, аналіз ситуацій і прийняття рішень [7].

Під тренінговими формами навчання розуміють створення системи тренінгів за спеціальністю, які проводяться у процесі професійної підготовки і де також відображені основні проблеми та питання з навчальної дисципліни [8]. Їх проводять з метою моделювання певних ситуацій навчання, поведінки, прийняття рішення в тій чи іншій ситуації, аналізу і вироблення оптимальних варіантів рішень. Тренінг дозволяє вирішувати широке коло завдань: від формування знань, умінь та навичок до вироблення складних комплексів ідей, планів, програм тощо [3, с. 50].Усіх учасників тренінгу називають тренінговою групою. За визначенням В. Бевз та О. Главник, «тренінгова група» – це спеціально створена група, учасники якої за сприяння ведучого (тренера) включаються в інтенсивне спілкування, спрямоване на досягнення визначеної мети та вирішення поставлених завдань. Тренінгова група зазвичай включає 15 – 20 осіб. Така кількість людей дозволяє оптимально використати час та ефективно навчати людей [2].Оскільки тренінг – це групова форма роботи, то його характерними ознаками є:

  • довіра і повага учасників один до одного;
  • наявністьспільної мети і спільної роботи задля досягнення цієї мети;
  • баланс між структурованістю і спонтанністю групової роботи;
  • взаємна підтримка учасників;
  • прийняття учасниками відповідальності за свою роботу в групі;
  • поєднання внутрішньої згуртованості групи і її відкритості зовнішньому світові;
  • прийняття офіційних і неофіційних правил, які сприяють ефективній роботі групи;
  • оптимальний робочий ритм;
  • ставленняучасників до помилок, непорозумінь і конфліктів як до можливостей свого подальшого професійного зростання [4].

Тренінг проводить тренер (ведучий), котрий спілкується з учасниками «на рівних», є таким же учасником тренінгової групи, як і всі інші учасники. Але одночасно він є й каталізатором усіх процесів, що відбуваються в групі на шляху до досягнення визначеної мети тренінгу (для цього він повинен розуміти настрій кожного учасника) [2]. В умовах вищого навчального закладу тренером може бути або викладач, або підготовлений студент старшого курсу.Тренінгове занняття має свою структуру, яка містить вступну, основну та заключну частину. На реалізацію кожної частини відводиться певний час. Для того, щоб досягти мети тренінгового заняття, викладач має чітко дотримуватися плану та регламенту його проведення.Вступна частина тренінгу передбачає вирішення таких завдань:

  • оцінка рівня засвоєння матеріалу попереднього тренінгу (отримання зворотного зв’язку). Зазвичай це відбувається у формі опитування (що найбільше запам’яталося чи сподобалося на минулому тренінгу) або перевірки домашнього завдання;
  • актуалізація теми поточного тренінгу і виявлення очікувань;
  • створення доброзичливої і продуктивної атмосфери (цей етап називають загальним терміном «знайомство». Він проходить у формі самопрезентації чи взаємопрезентації учасників тренінгу;
  • підтримання демократичної дисципліни в формі прийняття, уточнення або повторення правил групи [7].

Час, який викладач використовує для вступної частини тренінгу, становить 15-20 хвилин. Після чого починається основна частина заняття.Основна частина тренінгу – це кілька тематичних завдань у поєднанні з вправами на зняття м’язового і психологічного напруження. В основній частині тренінгу іноді виділяють теоретичний і практичний блоки. Проте цей поділ є досить умовним. Адже знання (як уміння та навички) на тренінгу здобуваються в процесі виконання практичних завдань (міні-лекції у формі бесіди, презентації, взаємонавчання, роботи в групах) [7]. Дана частина є найбільш тривалою і займає фактично 90% всього часу. Викладач має чітко розпланувати кожну вправу: визначити, які теоретичні матеріали потрібні, чи потрібен реквізит, скільки хвилин має займати сама вправа і скільки хвилин відведено на обмін думками та емоціями, які викликала дана вправа.Останньою частиною тренінгу є заключна частина. Вона охоплює:

  • підведення підсумків;
  • отримання зворотного зв’язку за тематикою поточного тренінгу;
  • релаксацію і процедуру завершення тренінгу [7].

Тренінгові заняття можуть бути різної тривалості: від 1,5 – 3-х годин (2 – 4 академічні години тривалістю 45 хвилин кожна) до декількох днів поспіль. За тривалістю найбільш вдалою формою групової роботи є марафон, тобто проведення занять тривалістю 6 – 8 годин щоденно протягом кількох днів. За такої форми роботи передбачається велика обідня перерва (не менше години) та дві перерви по 15 – 20 хвилин через кожні 1,5 – 2 години роботи. Під час коротких перерв учасникам доцільно запропонувати напої (чай, каву, воду, соки тощо), чи легку їжу (бутерброди, цукерки, печиво тощо). Вважається, що такої тривалості перерви достатньо для відновлення сил учасників [2].Для того, щоб курс тренінг-навчання забезпечував досягнення намічених результатів, він має відповідати таким умовам, як:

  • постановка чітких цілей;
  • використання ефективних методів та процедур;
  • забезпеченість тренінг-навчання всіма необхідними фінансовими та матеріальними ресурсами;
  • відповідна кваліфікація виконавців тренінгу – викладачів-тренерів;
  • наявність зафіксованих у документах обов’язкових правил, регламенту, процедур;
  • періодичне оцінювання ефективності навчального курсу, коректування та удосконалення програми тренінгу [8].

Ефективність засвоєння матеріалу в ході тренінгових занять значно вища ніж на традиційних лекціях та семінарах. Це пояснюється тим, що в процесі тренінгу кожен є активним учасником, матеріал подається не тільки усно, а й наочно, висновки з теми підводить не викладач, а вся група разом.Як було зазначено вище, професійна компетентність – це сукупність знань, умінь та навиків, а також ціннісних орієнтирів, психологічних якостей. Тренінгова форма заняття дозволяє одночасно засвоювати студентами знання, отримувати під час практичних вправ, ігор, аналізу ситуацій необхідні уміння та навички, а також завдяки значному емоційному впливу на учасників під час тренінгу цілком можливим стає формування ціннісних орієнтирів та психологічних якостей.З метою формування професійної компетентності в майбутніх фахівців соціальної сфери в позааудиторній роботі зі студентами або під час курсів підвищення кваліфікації, на нашу думку, необхідно проведення тренінгів на теми: «Лідерство», «Формування комунікаційних навиків», «Позитивне мислення», «Ми – команда!», «Тренінг для тренерів», «Профілактика професійного вигорання», «Ефективний менеджмент волонтерських програм». Участь у тренінгових заняттях, на нашу думку, вплине на формування знань із запропонованих тем, а також умінь роботи в команді, самопрезентації, на розвиток лідерських здібностей, ораторського мистецтва, формування комунікативних навичок.Також, виходячи з умов вищого навчального навчального закладу, оптимальний час для проведення тренінгу – це 4-6 годин, протягом одного-двох днів.Отже, на нашу думку використання тренінгу дає можливість впливати на формування професійної компетентності. У процесі тренінгу людина засвоює значно більше інформації ніж під час традиційних занять, оскільки під час тренінгу активізуються всі органи чуття, і вона є не пасивним спостерігачем, а активним учасником.

Європейський досвід упровадження електронного урядування у галузі освіти

Розглядаються тенденції розвитку електронного урядування у сфері освіти країн континентально-європейської моделі. Наголошується на тому, що інформаційні процеси сучасного суспільства обумовлюють кардинальну перебудову форм і методів державного управління, їх модернізацію. Мета статті полягає у розкритті особливостей функціонування європейської моделі електронного урядування у сфері освіти та визначенні параметрів, які можуть бути запозичені до електронного урядування у галузі освіти України. Виклад матеріалу побудований таким чином, щоб якнайширше відобразити обрані параметри. Це призвело до обрання для дослідження такого різнорідного переліку країн, як Франція, Фінляндія, Іспанія, Естонія, Німеччина, Росія та Польща. З розглянутих моделей, для української моделі електронного урядування в цілому і у сфері освіти зокрема, цікавою є можливість організації переходу з урядових до неурядових порталів, досвід організації системи «Послуги для громадян».

Інформаційні процеси сучасного суспільства обумовлюють кардинальну перебудову форм і методів державного управління, їх модернізацію. Адже державне управління має відповідати сучасному ритму життя, встигати за змінами. Особливо це стосується ланки управління освітою, через те, що поза увагою управлінців не може залишатися широкий спектр можливостей віртуального простору, який є ефективним середовищем для отримання знань, пошуку потрібної інформації та соціальної взаємодії. У часи розбудови електронного урядування в Україні дуже важливим є вивчення та перейняття досвіду зарубіжних країн, який буде сприяти визначенню перспективних шляхів подальшого розвитку електронного урядування в Україні.Одним з основних джерел для написання цієї статті виступають сторінки урядових веб-порталів європейських країн [6; 7; 8; 9; 10; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22; 23; 24]. У вітчизняній та зарубіжній літературі дослідженню проблематики різних моделей електронного урядування присвячено багато робіт, в межах даної статті ми зупинимось на розробках таких дослідників, як І. Базаров [1], В. Іванов та Г. Коробова [3], П. Клімушин та А. Серенок [4], І. Кирилюк [5], І. Хасаншин [12]. Тож, проблематика електронного урядування не є новою, її дослідженню присвячено багато робіт та розробок, які відрізняються різнорідністю підходів до аналізу цього явища. Утім, підхід до досвіду упровадження електронного урядування у різних зарубіжних країнах залишається не повністю висвітленим.Мета статті полягає у розкритті особливостей функціонування європейської моделі електронного урядування у сфері освіти та визначенні параметрів, які можуть бути запозичені до електронного урядування у галузі освіти України.До відмінних характеристик континентально-європейської моделі слід віднести: законодавче регулювання інформаційних відносин та інформаційних потоків, що циркулюють у європейському інформаційному просторі [3, с. 25]. У цілому, мета функціонування європейської моделі полягає у: «наданні урядової інформації в режимі он-лайн, забезпеченні умов виконання свого громадянського обов’язку, використовуючи можливості електронного голосування, послуги уряду при сплаті податків та штрафів» [3, с. 25].Говорячи про дану модель електронного урядування слід наголосити на тому, що вона дуже велика, це більшість країн Західної, Центральної та Східної Європи, які не можуть бути вміщені в одну схему, подібно до попередньої, оскільки існують суттєві відмінності між рівнем розвитку електронного урядування в цих країнах. Так, за рейтингом розвитку електронного урядування на 2014 р. Франція займає 4 місце, Фінляндія – 10 місце, Іспанія – 12 місце, Естонія – 15 місце, Росія – 27 місце, Польща – 42 місце [11]. У межах нашого дослідження зупинимося на особливостях розвитку електронного урядування у цих країнах. Досвід розвитку електронного урядування в означених країнах дуже важливий для України, яка в цьому ж рейтингу посіла лише 87 місце [11], опустившись на кілька позицій у порівнянні з минулими роками.З огляду на те, що у даній роботі ми спробуємо розглянути особливості функціонування електронного урядування багатьох країн, спробуємо це зробити, виділивши переваги та обмеження кожної країни в окремі таблиці.Таблиця 1Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Франції

Переваги Обмеження
На урядовій сторінці Міністерства національної освіти [13] знаходиться велика кількість інформації з питань національної системи освіти, політики в галузі освіти, конкуренції в освіті, моніторингу системи освіти та можливостей працевлаштування. Кожна тематична вкладка супроводжується змінним інформаційним блоком, в якому деталізуються дотичні до тематики сторінки питання. Інформація розподілена за категоріями користувачів з детальним описом посадових обов’язків учасників навчально-виховного процесу. Статті з різних тем супроводжуються відеофайлами.На порталі розміщені посилання на урядові документи міністерства.У окремому блоці знаходиться інформація для дітей з обмеженими фізичними можливостями. Тут розміщені схеми навчання цієї категорії дітей, навчальні відеоматеріали. Є можливість перейти з урядової сторінки до спеціалізованих сайтів.Є можливість через спеціальні форми зареєструватися на навчання у середній школі. Урядовий портал пропонує широкий вибір он-лайн послуг для навчання.Для викладачів на порталі пропонуються пристрої для мобільності вчителя. Портал забезпечує можливість переходу на неурядовий сайт для викладачів I-Prof.Урядовий портал міністерства національної освіти надає відвідувачам, які розподіляються за різними категоріями, можливість зворотного зв’язку не лише традиційним шляхом, але й через соціальні мережі. Обмежений доступ до деяких послуг – для вільного користування всіма послугами треба бути зареєстрованим клієнтом.Відсутній прямий зв’язок між порталом органів державної влади [14] та порталом Міністерства національної освіти, що може впливати на збільшення часу для пошуку відповіді на потрібне запитання.

Так з моделі електронного урядування Франції цікаво було б запозичити усю організаційну структуру урядової сторінки. Запозичення потребують он-лайн послуги для навчання та пристрої, що сприяють мобільності вчителя. Таким чином, діти та вчителі як суб’єкти навчального процесу не залишаються наодинці з проблемами вибору якісних он-лайн послуг, адже їм пропонує такі послуги держава, чого суттєво не вистачає у нашій системі електронного урядування. Запозичення також потребує можливість надання урядових послуг людям з обмеженими можливостями та он-лайн взаємодія державних службовців з користувачами.Таблиця 2Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Фінляндії

Електронний уряд Фінляндії [15] надає велику кількість спеціалізованих послуг, спрямованих на висвітлення діяльності уряду.Електронне урядування являє собою єдину взаємопов’язану мережу. З головного урядового порталу можна перейти на веб-сторінки різних міністерств.На урядовій сторінці міністерства освіти і культури [16] поданий широкий спектр інформації, яка поділена за рубрикаторами (освіта, дослідження, культура, спорт, молодь, церковні справи). Наявна рубрика «Бібліотека». Тут міститься інформація про мережу бібліотек, їх фінансування та управління.Наявний зв’язок з віртуальним чиновником через електронну пошту. Є можливість відправити віртуальне запитання та коментарі з питань освіти і культури. Наявні обмеження щодо завантаження документів та літератури з категорії «Бібліотека».Перелік електронних послуг у порівнянні з інформаційними – значно менший.Можливості віртуального зв’язку обмежені.

Запозиченими до українських реалій можуть бути: віртуальний взаємозв’язок різних міністерств та можливість залишати коментарі віртуальному чиновнику з питань освіти.Таблиця 3Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Іспанії

Електронне урядування являє собою єдину взаємопов’язану мережу. З головного урядового порталу [17] можна перейти на веб-сторінки різних міністерств.Міністерство освіти, культури та спорту [18] надає різноманітні послуги за сферою своєї діяльності. Інформація поділена за рубрикаторами: освіта, культура, спорт. У цих вкладках інформація структурована за категоріями галузі та категоріями користувачів.Категорія «Послуги для громадян» надає широкі можливості: телефон підтримки, запис на прийом, он-лайн зв’язок, віртуальна книга скарг, карткові послуги (на вибір за категоріями: освіта, культура, спорт), електронний офіс – надає можливість отримати доступ до веб-сайтів при міністерстві. У окрему категорію користувачів виділена преса. Для медійників створене окреме діалогове вікно з контактами представників міністерства.При міністерстві існують віртуальні офіси, через які міністерство надає точки доступу з отримання послуг в електронному форматі за різноманітними темами. Урядовий портал надає можливість он-лайн укласти контракт з певними роботодавцями.Урядовий портал дозволяє завантажувати публікації з віртуальної бібліотеки. Наявність дублюючих функцій, які переадресовують до однакових діалогових вікон, вирішують однакові задачі та оброблюють однакові дані.Не всі управлінські послуги можна знайти в он-лайн режимі.Можливості віртуального зв’язку обмежені.

Для України цікавим був би досвід створення віртуальної книги скарг, організації електронного офісу та можливість в он-лайн режимі укладати контракти з роботодавцями. Новим та недостатньо поширеним у межах європейської моделі є досвід організації державної взаємодії з представниками преси через спеціальне діалогове вікно. Така форма роботи сприяла би популяризації українських урядових рішень та пропозицій.Таблиця 4Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Естонії

Електронний уряд Естонії [19] являє собою єдину взаємопов’язану мережу, надає широкий спектр онлайн-можливостей, дає змогу громадянам працювати з різноманітними національними базами даних, заповнювати аплікаційні форми (заяви, анкети), підписувати і відправляти документи тощо.На порталі Міністерства освіти і науки [6] доступні такі освітні онлайн-послуги як: інформація про національну систему освіти, про наявні навчальні заклади, про можливості отримання грантів  на навчання. Наявна інтернет-школа. Для Естонії характерним є надання можливості здійснення процедур, спрямованих на зміну приватної інформації у державних та муніципальних інформаційно-технологічних системах, доступним є електронне надання чи поновлення різноманітних сертифікатів чи дозволів. Інформаційне наповнення порталу швидко оновлюється. Можливість спілкування з представниками державної влади за допомогою електронної пошти, форуму або чата. Для вільного користування електронними послугами, необхідно бути зареєстрованим та авторизованим. Певні послуги можуть бути надані лише за рахунок об’єднання зусиль кількох державних структур.

У даній моделі на увагу заслуговують можливості зміни приватної інформації, поновлення сертифікатів та дозволів в он-лайн режимі.Таблиця 5Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Німеччини

Урядовий портал Німеччини [20] пов’язаний з федеральними установами та організаціями.На сайті міністерства освіти та наукових досліджень [21] можна знайти широкий спектр інформації, розподіленої за рубрикаторами (міністерство, освіта, дослідження, наука та ін.).На порталі міністерства освіти та наукових досліджень є можливість укласти угоду щодо отримання базової освіти дорослими людьми. Наявний он-лайн перехід від урядової сторінки до сторінок певних компаній, що пропонують освітні послуги та потребують певних фахівців.Можливість безкоштовно завантажувати документи, книжки, які наявні на урядовому порталі. Крім того відвідувачам пропонуються варіанти отримання документу (наприклад PDF, варіант для людей з поганим зором).Можливість переглядати та завантажувати наявне на міністерському порталі відео, інтерв’ю, виступи. Не всі документи з урядової бібліотеки можна завантажувати безкоштовно.Більша частина он-лайн послуг, що надаються є інформаційними. Деякі послуги складно знайти – не зовсім зрозуміло, у якій рубриці вони можуть знаходитись.

Цікавим для української моделі розвитку електронного урядування у галузі освіти є можливість укладати угоди на отримання освіти, он-лайн перехід до неурядових порталів освіти та додаткові он-лайн можливості для людей з обмеженими можливостями.Таблиця 6Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Російської Федерації [7;9;10]

Електронний уряд постає як система, яка комплексно автоматизує діяльність органів державної влади, автоматизує і регламентує процедури взаємодії владних гілок (вертикально та горизонтально).Сортування електронних послуг за відомствами та категоріями.Можливість отримувати послугу поштою або через e-mail. Можливість завантаження різних документів та формулярів. Можливості взаємодії з представниками державної влади за допомогою електронної пошти, форуму або чата. Перелік електронних послуг у порівнянні з інформаційними – значно менший.Запропоноване сортування послуг призводить до того, що багато освітніх послуг дублюються.

З моделі електронного урядування у сфері освіти Росії запозичення потребує принцип організації вертикальної та горизонтальної взаємодії гілок влади. Мова йде в першу чергу про активізацію електронної взаємодії на регіональному рівнях між Департаментами освіти та науки України та регіональними користувачами.Таблиця 7Досвід упровадження електронного урядування у сфері освіти Польщі

Портал Міністерства науки та вищої освіти [23] надає актуальну інформацію з питань науки та вищої освіти. Увага зосереджена на висвітленні законодавчих актів, інвестицій, спонсорства, конференцій. Є можливість завантажувати документи, зв’язатися з чиновником через електронну пошту.Функціонує система OSF – система для запису і обробки заявок на фінансування наукових досліджень.З урядового порталу можна перейти на неурядові сайти та академічні форуми для цього створено окреме вікно «корисні посилання».Урядовий портал Міністерства національної освіти [22] надає інформацію щодо навчання (дошкільна освіта, школа, професійно-технічна освіта). Є можливість переглядати медіа файли. На порталі наявна система «Хмара Тегів», яка допомагає підібрати матеріали за темою.Наявне окреме діалогове вікно контактів для людей з обмеженими можливостями.Зручна система зв’язку – якщо ви не знайшли відповіді на свої запитання – маєте можливість відправити свій запит, заповнивши спеціальну форму. Роздільність освітніх функ-цій між двома міністерствами ускладнює пошук потрібної інформації.Офіційний портал уряду Польщі [24] не пов’язаний з міністерськими сторінками.Розмішена на сайтах інформація не завжди актуальна.Деякі посилання на інші сторінки є застарілими.

Тут нашої уваги заслуговують системи OSF та «Хмара Тегів», функціонування яких в українській моделі сприяло б скороченню часу на пошук актуальної урядової інформації та покращувало б рівень інтерактивної взаємодії державних службовців з користувачами урядового порталу.Сучасне електронне урядування у сфері освіти України дає змогу вести мову про те, що інформаційних матеріалів на урядовому порталі [8] представлено досить багато, вони охоплюють широкий спектр освітніх послуг взагалі. Громадянин України та іноземець, який вирішив скористатися електронною сторінкою Міністерства освіти і науки України, зможе отримати інформацію і про нормативно-правову базу діяльності міністерства, і про державні установи, які підпорядковані міністерству, і про різні ланки освіти – від початкової до вищої та дистанційної. Пересічний користувач також зможе довідатись на якій стадії обробки перебувають документи громадян у Міністерстві освіти і науки України. В цілому рівень розвитку електронного урядування у сфері освіти України перебуває на стадії переходу до етапу інтерактивної взаємодії. Це дає можливість зробити інтернет-сторінку не лише дошкою оголошень, а й інструментом двосторонньої комунікації. На даній стадії у користувачів державного інтернет ресурсу є можливості спілкування з представниками державної влади за допомогою електронної пошти, форуму або чата, наявна можливість завантаження різних документів та формулярів. Втім, з огляду на проведений аналіз, треба зазначити, що у сфері освіти України ще не всі елементи такої стадії розвитку електронного урядування як інтерактивна взаємодія використовуються на повну потужність. Мова йде про те, що не всю міністерську інформацію можна знайти в режимі он-лайн, обмеженим також є можливість взаємодіяти за допомогою чату та форуму.Загалом, можна констатувати, що електронне урядування в цілому та у сфері освіти зокрема, у межах європейської моделі, має нерівномірний розвиток. До загальних проблем розвитку електронного урядування слід віднести наступне положення: «У більшості країн урядові установи не забезпечують можливостей спільної роботи своїх інформаційних систем. Все ще більша частина урядових процедур / послуг виконуються вручну» [3, с. 25]. Те, саме можна сказати і про Україну, як частину європейської моделі електронного урядування.Таким чином, проведений аналіз дає можливість стверджувати, що з розглянутих моделей, для української моделі електронного урядування, яка перебуваючи в процесі формування, цікавою є можливість організації переходу з урядових до неурядових порталів, що суттєво підвищує якість організації процесу управління освітою. Окремого статусу потребує досвід організації системи «Послуги для громадян», коли система зв’язків перестає бути обмежена традиційними формами взаємодії з відвідувачами сайтів, а перетворюється на своєрідну систему підтримки громадян через чати, форуми, віртуальні книжки скарг, соціальні мережі, розгляд пропозицій (Іспанія, Естонія, Польща, Фінляндія, Франція).

Утворення консорціуму закладів підвищення кваліфікації державних службовців: пропозиція з приводу давньої проблеми

В статті зроблена спроба проаналізувати тенденції змін в законодавстві України, які стосуються системи навчання державних службовців, насамперед – підвищення кваліфікації. Реформування України неминуче ставить на порядок денний необхідність впорядкування проблемних питань зазначеної системи. При цьому, на переконання автора, не можна втрачати найефективніший її елемент – заклади підвищення кваліфікації. Нове законодавство України про освіту, фактично, не залишає місця для них. Ще більше питань виникне після ухвалення нового Закону України «Про державну службу». Ймовірний вихід автор бачить у добровільній кооперації зусиль комунальних та державних закладів, що працюють у цій сфері, а саме – створення консорціуму у складі Національної академії державного управління при Президентові України (лідер консорціуму), її відокремлених структурних підрозділів, регіональних та (вірогідно) галузевих центрів підвищення кваліфікації. Зазначається, що учасники консорціуму повинні спільно діяти лише за напрямами, що обумовлені в установчих документах, за іншими вони зберігатимуть автономність. Стверджується, що за нових викликів утворення такого консорціуму підвищить конкурентність системи в цілому та кожного її учасника зокрема.

Постановка питання. У 2015 р. очікується ухвалення нового Закону України «Про державну службу» [4], згодом – понад двох десятків підзаконних нормативно-правових актів. Відповідно нині діючі втратять чинність. Одночасно в законодавстві відбуваються інші серйозні зміни – поступово набувають чинності положення нового Закону України «Про вищу освіту» [6], постановою Кабінету Міністрів України запроваджується новий перелік галузей знань, прийнято Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» [7]. Всі зазначені зміни суттєво впливають та впливатимуть на систему навчання державних службовців, зокрема – підвищення їхньої кваліфікації. Деякі тенденції стають чим далі, тим зрозумілішими, водночас породжуючи чимало питань.Мета статті – спробувати проаналізувати останні зміни в законодавстві України стосовно зазначеної системи та запропонувати один із можливих варіантів змін, який би забезпечував її конкурентоздатність та цілісність.Аналіз останніх досліджень та публікацій. Діюча система підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування була сформована у другій половині 90-х років минулого століття. На початку свого існування, фактично, то була спроба відновлення курсів радянських, партійних та ідеологічних працівників разом із Вищою партійною школою на чолі. Але за радянського періоду право було вторинним відносно волі політичного керівництва. Інше питання – незалежна Україна з її політичним різноманіттям, часом бурхливим зіткненням інтересів, відкритістю до зовнішнього світу та задекларованим наміром побудувати правову державу. В результаті рішення, що приймалися на зорі заснування системи з міркувань поточної необхідності, чим далі, тим більше протирічили базовому законодавству, яке розвивалося без огляду на систему підвищення кваліфікації державних службовців.Під впливом нових обставин остання стала відзеркаленням загальноукраїнського плюралізму – якщо галузеві заклади засновувалися на майні державної власності, то регіональні (за виключенням інститутів НАДУ) – комунальної. Чому і як таке унікальне явище склалося висвітлювалося у статті «Заручники системи», що була надрукована у газеті «Дзеркало тижня» у вересні 2005 р. та у низці інших публікацій [9]. Зараз лише зазначимо: виявилося, що в комунальних навчальних закладах на керівних посадах працюють державні службовці.Протягом тривалого часу зазначена суперечка сприяла розвитку центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації (насамперед, регіональних) та формуванню доволі цікавої української моделі – вона опинилася на  межі, а часом – за межами чинного законодавства, на  лінії зіткнення інтересів обласних державних адміністрацій, обласних рад, центральних органів виконавчої влади. Вижити та працювати за таких  обставин  могли  лише  структури  з  високим  ступенем автономії  управління та мобільності, здатністю  ризикувати,  що докорінним  чином відрізняло їх від  радянських попередників. Завадити тому не могла навіть їхня «вмонтованість» до системи органів  влади – зрештою, серед них самих у більшості регіонів України точилася конкурентна боротьба.Нині найбільший обсяг роботи щодо підвищення кваліфікації державних службовців за умов найменшої частки фінансування виконують саме регіональні центри  перепідготовки  та  підвищення кваліфікації: за даними Нацдержслужби України в 2014 р. всього підвищили свою кваліфікацію 102212 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, в т.ч. 14590 – НАДУ, 24293 – галузеві заклади післядипломної освіти, 63329 – регіональні заклади післядипломної освіти (центри) або ж понад 60% від загального числа [10]. В попередні роки з врахуванням центрів, що зараз знаходяться на непідконтрольній Україні території, цей показник досягав 90 тис. на рік. Для прикладу щодо ефективності використання ними бюджетних коштів (показники 2015 р., джерело – Чернігівський центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій) наведемо такі розрахункові дані: підвищення кваліфікації одного посадовця (без врахування витрат на відрядження) коштує: за професійною програмою (72 – 76 академічних годин) – близько 400 грн., за програмою постійнодіючого семінару – близько 300 грн. та короткотермінового (від 8 до 22 академічних годин) – близько 200 грн.Водночас реформування України та прагнення нарешті розв’язати парадокси її законодавства неминуче ставить на порядок денний необхідність впорядкування проблемних питань системи (багаторазово критикованої), що опікується підвищенням кваліфікації державних службовців. Зрозуміло, що в загальному контексті її доля виглядає незначним питанням, аби їм надто сильно перейматися. Та, на нашу думку, наведені вище показники, свідчать про інше: дуже не хочеться в результаті законодавчих рішень втратити найефективніший сегмент чинної системи.Модернізація сфери освіти та державного управління України ставлять на порядок  денний необхідність  внесення змін до системи, що існує. Новий Закон України «Про вищу освіту» майже не залишає місця для існування таких закладів. Чи будуть вони (точніше – такий тип навчальних закладів) згадані у тексті проекту Закону України «Про освіту» – невідомо.Багаторазово обіцяного Закону України «Про післядипломну освіту» немає й поки що не передбачається, а альтернативний документ – проект постанови Кабінету Міністрів України «Про післядипломну  освіту» вже не перший рік доопрацьовується Міністерством освіти і науки України. Між тим, вищі навчальні заклади, відчуваючи брак абітурієнтів, намагаються розширити свою діяльність у сфері підвищення кваліфікації, перехопивши від держави та місцевого самоврядування відповідні замовлення.Поки що ситуацію рятує відтермінування необхідності проведення нового ліцензування регіональних центрів та наявність регіональних замовлень. Але протягом найближчого майбутнього питання обов`язково постане – у зв`язку з ухваленням постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 266 «Про затвердження переліку галузей  знань і спеціальностей за якими  здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти», появою  нової галузі «Управління та адміністрування» та спеціальності «Публічне управління та адміністрування». Мабуть, відразу після розробки та затвердження галузевої рамки кваліфікації.Ще більше питань ставить ухвалений у першому читанні проект Закону України «Про державну службу» [4]. Розробники пішли шляхом максимально можливого скорочення сфери його дії. В такому разі, звичайно, навчальні заклади будь-якої форми власності не зможуть претендувати на наявність в їхньому штатному розписі посад державних службовців. Проблема в тому, що досі ця інституція дозволяла утримувати регіональні центри в рамках  однієї системи. В разі скасування  державної служби в центрах та за умови неухвалення інших, альтернативних рішень, її цілісність буде зруйнована, а вона сама буде фрагментована. З огляду на приналежність регіональних  центрів до обласної комунальної форми власності та фінансування з обласного бюджету до них має бути  застосований п. 20 ст. 43  Закону  України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: обласні  та  районні  ради виключно на пленарних засіданнях вирішують в установленому законом порядку питання «щодо управління об’єктами  спільної власності  територіальних громад  сіл,  селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників» [5].Що трапиться далі засвідчує досвід країн Балтії та Польщі, де існували подібні центри підвищення кваліфікації. Під час реформування державної служби їхня діяльність  переводилася на ринкові засади. При цьому:

  • кошти на підвищення кваліфікації концентрувалися у кошторисах органів влади та місцевого самоврядування;
  • фінансове обслуговування закладів (установ, організацій) здійснювалося через банки;
  • не діяли або знімалися обмеження щодо зарплати та інших питань, притаманних бюджетним структурам;
  • органи державної влади та місцевого самоврядування майже втрачали адміністративні важелі впливу на заклади (установи, організації), де здійснювалося підвищення кваліфікації їхніх службовців;
  • значну частину коштів можна було отримати за допомогою проектів через структурні фонди ЄС.

В результаті частину подібних закладів (чи установ) довелося ліквідувати, інші перетворилися на цілком автономні самодостатні структури. Крім форми власності вони нічим принципово не відрізняються від громадських організацій та приватних підприємств, що працюють у цій сфері на засадах конкуренції.На нашу думку, спроба запровадження подібного рішення в Україні досить швидко призведе до повної ліквідації діючих комунальних структур та втрати попередніх напрацювань й існуючої матеріально-технічної бази, адже Бюджетний кодекс передбачає для них інший порядок фінансування, ніж той, що застосований у країнах ЄС. Це порядок зробить їх абсолютно неконкурентноздатними з іншими суб`єктами – за умови запровадження вільного ринку послуг із підвищення кваліфікації. Інші суб`єкти – це НГО, приватні підприємства, а також виші всіх форм власності (останні – за рахунок своїх розмірів та диверсифікації діяльності).Отже, такий варіант, хоча й можливий, але не оптимальний. Потрібні рішення, які б дозволяли змінювати систему, не руйнуючи  її  кращих досягнень.Крім зазначеного, називаються ще такі ймовірні перспективи:

  • повна передача функцій підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування вишам, де діють нинішні магістратури державної служби; за підсумковим результатом цей випадок мало чим відрізняється від попереднього, хіба що передбачає наявність якогось централізованого рішення;
  • передача центрів із комунальної власності до державної з наступним підпорядкуванням НАДУ при Президентові України; навряд чи подібна передача може пройти безболісно, постане питання щодо обсягів фінансування з державного бюджету, можливостей поточного управління, а головне – буде створена негнучка вертикаль, що протирічить намірам децентралізації.

Іншими словами постановка питання така: як можна  не змінюючи форми власності та джерел фінансування модернізувати наявні заклади, а не привести до їхньої ліквідації. В принципі, пропозиції конституційних змін щодо децентралізації [3] здатні позитивно вплинути на розв`язання наявних суперечок: справа в тому, що регіональні центри мали бути створені при облвиконкомах і лише Конституційний договір 1995 р., а потім і Конституція України в редакції 1996 р. завадили цьому. Тепер, за наслідками конституційної реформи,  регіональні центри отримали шанс повернутися до свого первісного призначення – виконувати функції регіонального тренінгового центру засновником якого є обласна рада, а органом управління – її виконком. Але залишається проблема забезпечення єдності системи.Ймовірний вихід вбачається у кооперації зусиль комунальних та державних закладів, що працюють у сфері підвищення кваліфікації державних службовців та посадових особи місцевого самоврядування.Така можливість передбачена в ч. 6 ст. 27 Закону України «Про вищу освіту». Відповідно до неї «Вищі навчальні заклади можуть утворювати навчальні, навчально-наукові та навчально-науково-виробничі комплекси, наукові парки та входити до складу консорціуму. Всі учасники  комплексу, консорціуму зберігають статус юридичної особи і фінансову самостійність» [6]. Подібне положення міститься й ч. 1 ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування, а саме: «Органи місцевого самоврядування мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітничати та в межах закону створювати  консорціуми з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що становлять спільний інтерес» [2]. Тобто, за аналогією зазначені твердження можна застосовувати й для випадку, що розглядається та утворити консорціум.Якщо конкретніше, то йдеться про створення добровільного об`єднання у складі: Національної академії державного управління при Президентові України (лідер консорціуму), її відокремлених структурних підрозділів, регіональних та (вірогідно) галузевих центрів підвищення кваліфікації.Ч. 5 ст. 120 гл. 12 «Об`єднання підприємств» Господарського кодексу України містить визначення терміну «консорціум», а саме: «Тимчасове статутне об’єднання підприємств для досягнення його учасниками певної спільної господарської мети (реалізації цільових програм, науково-технічних, будівельних проектів тощо). Консорціум використовує кошти, якими його наділяють учасники, централізовані ресурси, виділені на фінансування відповідної програми, а також  кошти, що надходять з інших джерел, в порядку, визначеному його статутом. У разі досягнення мети його створення консорціум припиняє свою діяльність» [1].Пошукова система Верховної Ради України засвідчує наявність 325 згадок зазначеного  терміну. При цьому випадків створення консорціумів навчальними закладами обмаль. Власне, можна назвати хіба що постанову Кабінету Міністрів України  від 11 липня 2013 р. № 546 «Про утворення Навчально-науково-виробничого комплексу “Всеукраїнський науково-навчальний консорціум”». Цей нормативно-правовий документ нам також цікавий тим, що він доволі чітко висуває вимоги до об`єднання що утворюється, а саме: укласти установчий договір, затвердити статут та положення про діяльність зазначеного комплексу [8]. До речі, ч. 5 ст. 118 Господарського кодексу визначає, що «державна реєстрація об’єднання підприємств здійснюється відповідно до ст. 58 цього Кодексу» [1]. Консорціум як різновид та суб`єкт господарювання об’єднання підлягатиме державній реєстрації як юридична особа. Разом з тим, «відкриття суб’єктом господарювання філій (відділень), представництв без створення юридичної особи не потребує їх державної реєстрації». Тобто, на практиці можливі обидва варіанти. Але утворення юридичної особи накладає на учасників значно більші юридичні зобов`язання, отже є ефективнішим. Знову ж таки, Господарський кодекс розглядає консорціум як «статутне об’єднання». Останнє ж, як правило, реєструється.З огляду на добровільний характер консорціуму зрештою його доля залежатиме від зацікавленості сторін, що беруть участь у заснуванні. Спробуємо висловити з цього приводу власні міркування.Утворення консорціуму, навіть у вигляді юридичної особи, не заперечує  існування його складових як юридичних осіб. Таким чином, проблемні фінансово-майнові питання оминаються.Учасники консорціуму повинні спільно діяти лише за напрямами, що зазначені в установчих документах. За іншими вони зберігають звичну автономність, відповідно – мобільність. Консорціум відкриє всім учасникам доступ до ресурсів кожного. Буде створено орган управління, який зможе оптимально розподіляти роботу між членами консорціуму зі врахуванням їхніх попередніх здобутків та наявних  можливостей, контролювати її виконання.Інтенсифікуються обміни між  учасниками – розробками, слухачами, викладачами… Стане можливим реалізація спільних навчальних програм, що особливо актуально для  професійних програм підвищення кваліфікації (питання ліцензування тоді узгоджуватиметься з Міністерством освіти і науки окремо).Крім того, консорціум як суб’єкт господарювання зможе брати участь (за результатами конкурсу, вочевидь) у виконанні державного замовлення (ймовірно, з цього приводу  доведеться ініціювати зміни до Бюджетного кодексу), розподіляючи  його обсяги між своїми  складовими. Насамперед, це актуально для навчання державних службовців територіальних  підрозділів центральних органів влади та префектур. Саме вони могли б стати пріоритетом діяльності консорціуму, тоді як посадові особи місцевого самоврядування й надалі б залишалися об`єктом місцевого замовлення. Інший напрямок – участь у виконанні державних цільових програм. Знову ж  таки, як і у випадку державного замовлення, угода на їх виконання укладатиметься з закладом-лідером, а розподіл роботи – то вже внутрішнє питання консорціуму. Цікавий напрямок – участь у загальноукраїнських недержавних програмах із залученням  міжнародної технічної допомоги, насамперед, з євроінтеграційної тематики. Наведений перелік, звичайно, не претендує на вичерпність.Додаткового аналізу потребують ризики. Та, на перший погляд, потенційних позитивних моментів значно більше. Діюча система підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування перебуває на межі ухвалення низки принципових рішень, що визначатимуть напрями та форми її подальшого розвитку. На нашу думку, за нових викликів утворення такого консорціуму підвищить конкурентність системи в цілому та кожного її учасника зокрема.

Про перші підсумки тарифної та містобудівної реформ

У доповіді досліджуються попередні результати тарифної і містобудівної реформ з точки зору перерозподілу організаційно-господарських повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Увага звертається на активізацію процесу перерозподілу компетенції між органами державної влади і органами місцевого самоврядування у сфері управління економікою. Серед основних змін – припинення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (звуження відповідної компетенції) у галузі будівництва, тарифоутворення, державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, передача цих повноважень органам державної влади та водночас – делегування виконавчим органам місцевих рад повноважень щодо організації надання адміністративних послуг на відповідній території, в тому числі у сфері дозвільної системи. Відзначається неоднозначне ставлення до результатів перерозподілу повноважень між державою і місцевим самоврядуванням у галузях будівництва і тарифоутворення. Зокрема, найбільшої критики зазнала у суспільстві тарифна реформа. Тому прийняття законів стратегічного значення для розвитку господарської діяльності потребує обов’язкових попередніх консультацій із суб’єктами організаційно-господарських повноважень, фаховими громадськими об’єднаннями у відповідній сфері та аналізу практик відповідної роботи та її результатів в Україні та за кордоном.

Впродовж семи останніх років особливо активізувався процес перерозподілу компетенції між органами державної влади і органами місцевого самоврядування у сфері управління економікою. Серед основних змін – припинення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (звуження відповідної компетенції) у галузі будівництва, тарифоутворення, державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, передача цих повноважень органам державної влади та водночас – делегування виконавчим органам місцевих рад повноважень щодо організації надання адміністративних послуг на відповідній території, в тому числі у сфері дозвільної системи. Корисним та актуальним видається проаналізувати, наскільки виправдали себе відповідні управлінські новації в галузі економіки, чи узгоджуються такі зміни з європейським досвідом урядування.

До проблематики організаційно-господарських повноважень звертались О.П. Віхров [5], Г.Д. Джумагельдієва [6], І.М. Кравець [9], В.К. Мамутов [7; 10], В.С. Щербина [14] та інші вчені-господарники, автор цієї доповіді [2]. Однак законодавчі зміни останніх років вимагають нових досліджень та наукового аналізу з точки зору і правової науки, і економічної науки, а також соціологічного наукового аналізу. Тому спробуємо визначитись, наскільки масштабними є відповідні законодавчі трансформації, чи призвели вони до позитивного економічного (соціального) ефекту, чи відповідають європейській практиці. Аналіз проводитимемо за такими галузями (сферами) управління, в яких відбулись зміни, як будівництво і тарифоутворення.

Для початку розглянемо результати перерозподілу повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері будівництва.Доцільно нагадати, що за положеннями першої редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. сільські, селищні, міські ради були уповноважені затверджувати містобудівні програми, генеральні плани забудови відповідних населених пунктів, іншу містобудівну документацію (п. 42 ч. 1 ст. 26), а виконавчі органи місцевих рад – встановлювати на відповідній території режим використання та забудови земель, координувати діяльність суб’єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів, надавати відповідно до законодавства дозволи на спорудження об’єктів містобудування незалежно від форми власності, приймати в експлуатацію закінчені будівництвом об’єкти, здійснювати державний контроль за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій (пп. 7 – 9 п. «а», пп. 1, 3 п. «б» ст. 31 Закону). У 2008 р. повноваження органів місцевого самоврядування щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, видачі дозволів на початок виконання будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів були передані уповноваженому органу державної влади – Державній архітектурно-будівельній інспекції України та її територіальним органам. Після прийняття Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 р. органи місцевого самоврядування уповноважені планувати забудову населених пунктів, видавати замовникам будівництва містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, або згоду на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об’єкта, укладати договори щодо пайової участі у розвитку інфраструктури населених пунктів. Також вони беруть участь у прийнятті в експлуатацію об’єктів містобудування, ведуть містобудівний кадастр. На офіційному сайті ДАБІ (www.dabi.uss.gov.ua) не розміщена інформація аналітичного характеру щодо результатів роботи Інспекції за період її діяльності, після передачі їй основних функцій у галузі будівництва. Водночас в інтерв’ю засобам масової інформації у серпні 2013 р. один із керівників Інспекції вказує на суттєве зростання кількості виданих дозволів у цій сфері (із середньостатистичного показника у 40 тис. дозволів, які видавали на забудову, до понад 100 тис. після прийняття закону «Про регулювання містобудівної діяльності») та збільшення кількості об’єктів, які вводяться в експлуатацію [3]. Однак результати соціологічних досліджень не є настільки оптимістичними. У листопаді-грудні 2012 р. Європейська дослідницька асоціація за підтримки програми «Громадянське суспільство та належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження» проводила дослідження у всіх областях України та АРК серед компаній, які знаходяться у містах з населенням більше 100 тис. осіб, які отримували дозволи на будівництво, починаючи з березня 2011 р. (часу введення в дію Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»). Як зазначали під час експертних інтерв’ю фахівці, якби цей закон справді діяв, ми б це відчули – змінилася б вартість житла, чого не відбувається. Вони зазначають, що Закон дійсно поліпшив процедуру отримання дозвільних документів на будівництво: зменшується зволікання з оформленням документів, про що заявили 40 % респондентів у 2012 р. проти 55 % у 2009-му; збільшилась частка тих, хто повністю задоволений якістю послуг ДАБІ (31 % респондентів у 2012 р. проти 14 %). Серед найбільш корумпованих, на думку респондентів, є органи, відповідальні за прийняття об’єкта в експлуатацію (63%) та підключення до інженерних мереж (66 %). Порівняно з 2008 – 2009 рр., у 2012 р. частота стикання з корупцією збільшилась як за традиційної системи, так і при використанні послуг центрів з надання адміністративних послуг. Дані Держкомстату підтверджують проблему галузі (зменшення на 14% – у співставних цінах – обсягів будівництва у 2012 р. порівняно з 2011-м) [8].Щодо європейського досвіду в аналізованій сфері правовідносин, то ситуація різниться залежно від країни. Так, в Іспанії автономні громади володіють виключною компетенцією щодо регулювання території, міського планування та житла. Аналогічно у Фінляндії муніципалітети контролюють землевикористання та будівництво в межах своїх територій. Водночас у Німеччині органи регіонального загального (державного) управління – адміністративні райони – контролюють будівництво [12, с. 128, 277, 285].

Надзвичайно суттєвими, починаючи з 2010 р., є зміни в обсязі організаційних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері тарифоутворення (слід зазначити, що на відміну від компетенції у сфері містобудування, повноваження у галузі тарифоутворення є виключно власними повноваженнями муніципальних органів).

За першою редакцією Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад було віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності (пп. 2 п. «а» ст. 28 Закону). За чинною редакцією цієї ж правової норми виконавчі органи місцевих рад повноважні встановлювати тарифи на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги. Згідно із Законом «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України» від 9 липня 2010 р. повноваження по встановленню тарифів на ряд комунальних послуг, які раніше належали місцевому самоврядуванню, віднесено до повноважень органу виконавчої влади – Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України (п. 3 ч. 1 ст. 1, ст. 2, п. 2 ч. 1 ст. 6 вказаного Закону, ст. 16 Закону «Про теплопостачання» в редакції Закону від 9 липня 2010 р.). Щодо повноважень органів місцевого самоврядування в інших сферах (транспорт, поховальна справа тощо), то вони залишаються незмінними протягом досить тривалого часу.

У пояснювальній записці до проекту Закону № 6419 від 20 травня 2010 р. «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України» необхідність прийняття Закону обґрунтовується потребою створення дієздатної системи державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій на ринку комунальних послуг [11]. Чи досягнуто такого завдання за результатами роботи Комісії у 2011 – 2013 рр.?

Питання правових передумов створення, місця в системі органів державної влади і правових засад діяльності Комісії як одного з регуляторів ринку комунальних послуг досліджувалось, зокрема, Ю. Ващенко [4]. Автор дійшов висновків, що створення Комісії є вагомим кроком на шляху удосконалення державного регулювання у сфері централізованого теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, ефективність якого залежатиме від належного правового забезпечення відповідної діяльності. Однак не аналізованим залишається у правовій науці питання про необхідність забезпечення тарифоутворення у житлово-комунальній сфері єдиним органом державної влади загальнодержавної сфери дії – Комісією та інші, пов’язані з цим, аспекти.

Національна академія державного управління при Президентові України на виконання пункту 9 рішення Ради Регіонів від 14 червня 2011 р. провела опитування обласних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування усіх рівнів з питань розвитку й підтримки місцевого самоврядування в Україні, в тому числі щодо обсягу їх повноважень, достатності компетенції, необхідності перерозподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня та органами місцевого самоврядування і державної влади. За результатами опитування на запитання «На якому рівні повинно відбуватись управління ціноутворенням (на загальнодержавному, регіональному, місцевому) на ринку комунальних послуг?» більшість обласних державних адміністрацій, обласних рад вносять пропозиції, що управління ціноутворенням на ринку комунальних послуг повинно відбуватись на загальнодержавному рівні. Водночас малі міста в основній своїй масі стверджують, що управління ціноутворенням на ринку комунальних послуг має відбуватись на місцевому рівні або на загальнодержавному рівні з урахуванням особливостей регіону [13].

Фахівці Національної академії державного управління вважають, що управління ціноутворенням на послуги з теплопостачання слід здійснювати на двох рівнях влади:

на державному рівні контролювати тарифи на вироблення теплової енергії, а саме, затверджувати сезонні тарифи, які, головним чином, включатимуть до собівартості витрати на енергоносії – це сприятиме здійсненню контролю за оплатою енергоносіїв;на місцевому рівні затверджувати тарифи на транспортування і постачання теплової енергії.

На їх думку, слід надати органам місцевого самоврядування повноваження переглядати норми витрати холодної води для підживлення і витрати палива на вироблення теплової енергії, враховуючи знос устаткування і теплових мереж. Управління ціноутворенням на послуги водозабезпечення та водовідведення необхідно здійснювати на державному рівні. Управління ціноутворенням на послуги з утримання житлових будинків та прибудинкових територій необхідно здійснювати на місцевому рівні (як це зараз і визначено статтею 28 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). На державному рівні у законодавство повинна бути внесена норма щодо щорічного перегляду тарифів для населення (але не більше одного разу на рік). Вказаний розподіл повноважень між рівнями влади, на думку НАДУ, дозволить виключити суб’єктивний розгляд і затвердження тарифів, підвищить оперативність їх розробки і затвердження, сприятиме поліпшенню якості послуг, що надаються [13].

Досить солідне дослідження (з різних позицій) тарифної реформи у житлово-комунальній галузі у 2012 р. проведено Громадською організацією «Ресурсний Центр для об’єднань співвласників багатоквартирних будинків» у процесі реалізації проекту «Національний моніторинг тарифної реформи в Україні» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Дослідження проводилось відносно усієї системи органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечує визначення та реалізацію тарифної політики в житлово-комунальній сфері в Україні (Комітет з економічних реформ при Президентові України, Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України, Антимонопольний комітет України, Державна житлово-комунальна інспекція, Міністерство регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, міські ради Вінницької, Луганської, Львівської областей, ліцензіати Комісії у цих областях). За результатами роботи підготовлено аналітичний звіт на понад 100 сторінках, в якому, зокрема, за темою нашого дослідження вказується наступне [1]. «З початком проведення тарифної реформи ціни для більшості споживачів комунальних послуг збільшилися. Тарифи перестали бути економічно обґрунтованими, підприємства «зажаті» діючими тарифами на житлово-комунальні послуги, держава не завжди йде по шляху їх економічного обґрунтування, переважно тарифи регулюються мабуть політичними міркуваннями… Більшість підприємств не є стимульовані знижувати витрати, зменшувати собівартість і впроваджувати енергозберігаючі технології… в середньому на рік втрачається 32,18 % загальної кількості поданої в будинку питної води… Втрати тепла в середньому досягають 14 %». Як зазначається у Звіті, внаслідок розходжень між позицією виробників комунальних послуг і позицією Комісії з приводу правильності трактування нормативно-правових актів щодо формування тарифу (його складових) на комунальні послуги «… в середньому по Україні тарифи покривають витрати собівартості у водопостачанні на 77,1 %, а водовідведення – на 83,2 %». У резолюції учасників круглих столів, проведених в рамках проекту у Львівській, Вінницькій і Луганській областях, зверненій до Президента України, Прем’єр-міністра, Комісії, вказується на занепокоєність втратою органами місцевого самоврядування повноважень по встановленню тарифів на комунальні послуги, відсутністю економічно обґрунтованих тарифів, несвоєчасним поверненням з Державного бюджету різниці в тарифах. Більше того, учасники круглих столів вказують: «Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, мала б бути «другом» та «союзником» місцевих водоканалів та теплоенерго, стала їхнім ворогом, новим контролюючим органом, але з повноваженнями Контрольно-Ревізійного Управління, податкових органів, інспекції з контролю за цінами і тарифами разом взятих… Національний регулятор не може спрогнозувати, який тариф буде через рік, тому підприємства не можуть оптимізувати свою роботу» [1, с. 94, 124].

Отже, результати перерозподілу організаційно-господарських повноважень між державою і місцевим самоврядуванням у галузях будівництва і тарифоутворення не можна оцінити однозначно позитивно чи негативно. Більше нарікань викликає у громадськості тарифна реформа, ніж містобудівна; остання оцінюється суспільством значно краще. Проведене дослідження переконує, що при прийнятті законів стратегічного значення для розвитку господарської діяльності необхідно проводити обов’язкові попередні консультації (соціологічні чи інші подібні дослідження) із суб’єктами організаційно-господарських повноважень, фаховими громадськими об’єднаннями у відповідній сфері, аналізувати практику відповідної роботи та її результати у зарубіжних країнах та власній історії.