Гендерный подход при принятии управленческих решений в органах государственной власти и местного самоуправления: современное состояние и перспективы развития

В современной международно-правовой антидискриминационной практике гендерный подход основывается на значимости не биологических различий между мужчинами и женщинами, а на том, какой культурный и социальный смысл придает им социум. Обусловленную полом социальную роль, т.е. гендер, необходимо менять в связи с эволюцией общественных отношений. Такие преобразования уже произошли и происходят в государствах Европейского Союза, которые не только закрепили гендерное равенство в законодательстве, но и создали реально действующие механизмы его реализации в жизнь. Стратегия таких преобразований известна под названием «гендерный мейнстриминг» или «комплексный подход к проблеме равенства полов». Его сущность заключается в том, чтобы заменить традиционные экономические и идеологические показатели успешности государственной политики (преобладающие в белорусской системе управления) другими, отражающими степень благополучия и комфорта граждан.Такие преобразования пока не затронули Беларусь по причине длительного господства патриархальной культуры и сложившейся за последние два десятилетия авторитарной системы управления. Тем не менее, в республике существуют позитивные предпосылки для продвижения идеи гендерного равенства, соответствующей требованиям международного права. В первую очередь, это связано с высоким образовательным уровнем женского населения, экономической активностью женщин, деятельностью гражданского общества.

  1. Понятие гендера и гендерного подхода в управлении

В современном международном праве понятие «пол» применяется в двух смыслах: во-первых, для обозначения анатомо-физиологических различий (т.е. биологических особенностей), позволяющих определить человеческие существа как мужчин или женщин (пол/sex), и, во-вторых, для обозначения психологических, социальных и культурных различий между полами (гендер/gender), обуславливающих их общественный статус.Биологический пол, которым каждый (каждая) из нас обладает от рождения, и социальные роли, которые мы исполняем в обществе, не есть одно и то же. Сам по себе факт различий не так важен, как важна их социокультурная оценка и интерпретация, последствием которой является построение соответствующей системы власти и подчинения. Поэтому применяемый в международно-правовой антидискриминационной практике гендерный подход основывается на значимости не биологических или физических различий между мужчинами и женщинами, а на том, какой культурный и  социальный смысл придает им социум.Биологический пол дан нам от рождения, и его нельзя изменить. Единичные исключения из этого правила можно считать несущественными, поскольку они составляют ничтожную долю в удельном весе населения и не влияют на его общую картину. По мнению исследователей, такие трансформации представля­ют собой тупиковую ветвь эволюции по той причине, что изменение пола имеет своим последствием и утрату способности к деторождению. В этом контексте можно утверждать, что биологический пол изменить нельзя.Cоциальную роль, обусловленную полом, т.е. гендер, не только можно, но и нужно  менять в связи с развитием научно-технического прогресса, улучшением условий труда и занятости, эволюцией общественных отношений  и другими  обстоятельствами. Цивилизация не стоит на месте, и для выживания рода, мужчина уже может и не заниматься охотой на диких зверей. Этот и другие очевидные факты  ставят на повестку дня вопрос о перераспределении обязанностей, связанных с происходящей трансформацией социальных ролей, исполняемых женщинами и мужчинами. Особенно актуальным  вопрос представляется с учетом того обстоятельства, что «охотой» за добыванием средств, необходимых для выживания семьи, женщины в настоящее время занимаются почти в такой же пропорции, как и мужчины. Между тем, перераспределения  обязанностей, связанных с поддержанием «домашнего очага», не произошло. Для достижения большей гармонии и справедливости в отношениях между мужчинами и женщинами назрела необходимость произвести корректировку сложившихся общественных установок (гендерных стереотипов), связанных с распределением общих ресурсов и доходов, прав и обязанностей, нагрузки и отдыха.Исследования, в которых соблюдается методологический принцип разделения социального пола и биологического пола, называются гендерными. Одно из основных положений гендерных исследований — определение общества, в котором мы живем, как патриархального. Основной признак патриархальной культуры заключается в том, что представления по различным вопросам одной социальной группы (мужской), выдаются за общечеловеческий стандарт  и признаются «единственно верными». Патриархальное общество исходит из отождествления человека и «подлинно человеческих» качеств с мужчиной и мужскими качествами. Представления, способы познания и деятельности женщин при этом  объявляются «неправильными», «второсортными», «несерьезными».На основе этой исторически сложившейся концепции мужское восприятие мира и мужские образцы поведения закрепляются и воспроизводятся «мужской властью» и становятся в обществе доминирующими. Даже само слово «человек» в сознании многих людей приравнивается к слову «мужчина». В некоторых языках, в том числе и  украинском,  слова «мужчина» и «человек» совпадают. Такая «мужская» направленность культуры оказывает значительное влияние на отношения между людьми, ущемляет права женщин.Представители гендерного подхода настаивают на том, что способы бытия женщин так же «правильны», значимы и важны, как и способы бытия мужчин. Задача приверженцев гендерного подхода заключается в том, чтобы изменить мир в сторону социальной справедливости и гармонии, оставив неповторимые и уникальные особенности двух гендерных миров.Гендерный подход при принятии любых решений дает возможность разглядеть проблемы «двух половинок» человечества в контексте интересов всего общества на основе концепции равноправия и социальной справедливости, т.е. глазами и мужчин и женщин. При таком подходе женщине, желающей сделать карьеру, не надо отказываться «от собственного естества» и ориентироваться на мужское начало в поведении, стиле общения, отношении к окружающей действительности. Ей не надо выбирать одно из двух: карьеру или семью, поскольку в обществе, с одинаковым уважением относящемся к правам женщин и мужчин, проблема решается путем создания условия для успешного совмещения профессиональной самореализации с заботой о семье для представителей обоих полов.Затягивание с разрешением конфликта, заключающегося в том, что одна половина человечества, а именно женская, находится в худшем положении, чем другая (мужская), препятствует развитию всего общества в целом. Концепция прав человека, основанная на принципе равенства всех людей, независимо от пола, расы и других факторов, требует признания и вытекающего из нее принципа гендерного равенства.Гендерное равенство — это свободный, сознательный выбор мужчинами и женщинами своих социальных ролей независимо от биологического пола. Эта целостность гендерного подхода делает его сильным оружием в борьбе за достижение подлинного равенства не только в формально-юридическом смысле, но и во всех сферах повседневной жизни.Такого равенства нельзя достичь без реального участия женщин в принятии решений на всех уровнях власти и местного самоуправления. Это касается и распределения общих ресурсов,  и выполнения бесконечной и изнурительной работы по дому, по уходу за членами семьи, которая не считается социально значимой и соответственно оплачиваемой.Ключевым вопросом в решении проблемы гендерного равенства является вопрос о том, кто будет главной действующей силой, проводящей концепцию назревших преобразований.Очевидно, что в условиях длительного господства патриархальной культуры наивно рассчитывать, что актуальные проблемы, затрагивающие интересы женщин, будут разрешены властью, представленной мужской половиной человечества. Эти «женские» проблемы мужчинами не только не могут быть разрешены, во многих случаях они даже не будут сформулированы, хотя бы в силу того, что у мужчин иной социальный опыт и иное представление о потребностях и предназначении женщин.

  1. Особенности национальной системы управления

и местного самоуправления с позиции гендерного измеренияОсобенностью сложившейся в последние два десятилетия в Беларуси системы государственного управления является построение жесткой вертикали власти, охватывающей всю территорию республики. Критерием оценки качества работы «вертикальщиков» является выполнение доведенных им прогнозных показателей в экономическом, социальном, культурном развитии, благоустройстве соответствующей административно-территориальной единицы, выполнении иных поручений Президента, проведении политических кампаний.Последняя функция особенно важна, и если недоработки в достижении каких-то показателей в сфере экономики или благоустройства территории (что также является серьезным критерием для оценки работы) влекут за собой относительно мягкие санкции, то в случае «провала» политической кампании провинившегося управленца ожидают серьезные неприятности.Все «винтики» этой жесткой конструкции, начиная от глав районной администрации и до Премьер-министра, находятся в прямом подчинении Президента, назначаются и освобождаются от должности им же, хотя в некоторых случаях к этому имеет какое-то отношение и парламент. Например, согласно действующей Конституции, Премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей. Случаев несогласия с Президентом в истории белорусского парламента после проведенного в 1996 г. референдума, существенно изменившего их полномочия, еще не было.Судебная ветвь власти также находится под полным контролем Президента, поскольку всех без исключения судей в стране также назначает и освобождает от должности Президент, хотя положение о судейской независимости содержится в Конституции, Кодексе о судоустройстве и статусе суде и иных законодательных актах.В отличие от Украины и России, в Беларуси до сих пор не создан Административный Суд, в который граждане могли бы обращаться с жалобами на представителей власти, отсутствует институт Уполномоченного по правам человека, а Конституционный Суд не наделен полномочиями рассматривать обращения граждан в случае нарушения их конституционных прав. При отсутствии всех этих цивилизованных механизмов защиты прав человека, единственной инстанцией, в которой можно «добиться правды» остается «гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина» — Президент (ст. 79 Конституции). Понятно, что в сознании многих людей именно он ассоциируется с высшей справедливостью и больше половины всех жалоб от граждан, не доверяющих представителям местной вертикали,  адресованы в Администрацию Президента.Президент уделяет особое внимание подбору кадров для выстроенной им вертикали власти, попасть туда случайному человеку, имеющему критический склад мышления или не лояльному к проводимой в государстве политике, невозможно. Вопросам идеологии придается такое же значение, какое придавалось им и в Советском Союзе. А учитывая то обстоятельство, что практически на всех ключевых постах остались специалисты в сфере управления с советским опытом работы и соответствующими установками, можно сделать вывод, что с тех времен в республике мало что изменилось.Например, действующим Премьер-министром является М.В. Мясникович, имеющий опыт «партийно-советской работы» с 1983 г. Верховный Суд уже 15 лет возглавляет В.О. Сукало, назначенный в 1994 г. молодым президентом А.Г. Лукашенко министром юстиции, а затем и с 1997 г. Председателем Верховного Суда.Среди 24 министров нынешнего белорусского правительства до лета этого года министр труда и социальной защиты Марианна Щеткина была единственной женщиной, представляющей в правительстве свою социальную группу. С 30 июня в Правительстве появилась еще одна женщина – министром информации была назначена Лилия Ананич. Женщины-министры также пришли в правительство, имея достаточный опыт  «партийно-советской работы», им хорошо известны сложившиеся в номенклатурной среде правила, которыми они, конечно же, руководствуются. При том, что большинство специалистов в стране — женщины, руководящие должности занимают лишь 3,8% женщин от всех, занятых в республиканских органах государственного управления. Среди руководителей областей, назначенных президентом, женщин нет, главами районных администраций в виде исключения назначены  несколько женщин. При этом интеллектуальный потенциал женщин Беларуси очень высокий – женщин с высшим образованием в стране больше, чем мужчин.Объективности ради, надо признать, что в рамках Министерства по труду и социальным вопросам проводится гендерная политика, в общем соответствующая требованиям международных стандартов. Вопрос в том, что это министерство имеет влияние только в узких, ограниченных рамках отведенного для этого пространства. На большом «политическом поле» главенствуют игроки с иным пониманием гендерного равенства.Президент, не являющийся, главой исполнительной власти согласно Конституции, фактически единолично ее возглавляет. Аналогичная ситуация сложилась и с законодательной властью, самые важные сферы общественных отношений все больше регулируются не путем принятия законов парламентом, а изданием главой государства Декретов, Указов и Директив. А поскольку и в парламенте на ключевых постах находятся люди «советской закалки», хорошо усвоившие золотое правило «всякая инициатива наказуема» и понимающие «кто в доме хозяин», то ждать от них инициативы и прогрессивных идей не приходится.Мировой опыт парламентаризма показал, что если в законодательном органе меньше 10% мест принадлежит женщинам, то это затрудняет принятие законов в защиту детей. При увеличении в составе парламента до 20 — 30% женского представительства  на более быстрое и реальное проведение в жизнь программ, отражающих интересы женщин. Женщины выдвигают за­конодательные инициативы, которые близки интересам женщин и которые на практике часто предаются забвению в «мужском» парламенте. Следовательно, через женщин-законодателей подобные вопросы легче ставятся на повестку дня парламентов, происходит трансформация женских интересов в политические курсы и социальные программы.С точки зрения статистики, можно говорить, что в Беларуси в плане участия женщин в законодательной деятельности достигнуты хорошие показатели. Цифра женского представительства в парламенте республики достаточно высока — около 30%. Реальностью является то, что степень участия в политической жизни женщин, допущенных в парламент с позволения действительно влиятельных политических субъектов (субъекта) ничтожно мала, как и самого парламента в целом.Яркой иллюстрацией этого тезиса является высказывание в телевизионном интервью в ходе последних президентских выборов председателя Центральной комиссии по выборам Л. Ермошиной, ставшее нарицательным.  Высокопоставленная чиновница осудила женщин, принявших участие в акции протеста, прошедшей в ходе последних президентских выборов и напомнила им о том, что их предназначение «сидеть дома и варить борщ». Понятно, что такое мировоззрение одной из самых известных в республике женщин (по должности), не только не способствует вовлечению в женщин в политическую деятельность, но и дискредитирует саму эту деятельность. Поэтому в парламенте республики отсутствуют женщины из числа независимых кандидатов или оппозиционных партий, что не способствует учету интересов различных социальных групп, особенно уязвимых, разнообразию мнений и подходов при принятии решений.Слабая попытка выработать свое коллективное «Я» и сформулировать с этих позиций свои групповые интересы была предпринята в процессе создания женской политической партии. В октябре 2007 г. по решению Верховного Суда единственная женская партия «Надзея» была ликвидирована по причине отсутствия юридического адреса и других формальных требований. Так действующая «мужская власть» отреагировала на желание женской социальной группы выработать собственную программу действий по преобразованию общества и стать полноправным субъектом на политическом пространстве страны. Потеснить «всерьез и надолго» обосновавшихся там политических игроков (игрока), и в перспективе создать в парламенте хотя бы малочисленную группу, выражающую интересы тех женщин, которые не хотят приспосабливаться к сложившейся в стране «вертикальной» системе управления, неопытным новичкам не удалось.Право граждан на управление делами общества и государства закреплено на уровне Основного закона в нескольких нормах. В действующей Конституции даже имеется отдельный раздел, озаглавленный «Местное управление и самоуправление». Его первая статья содержит положение о том, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.В последующих нормах определяется порядок формирования указанных органов. Местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года. А руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов.Согласно Конституции, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.Более детально полномочия этих органов определены в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», вступившем в силу в 2010 г. Из 18 вопросов, которые отнесены им к исключительной компетенции местных Советов, только 4 действительно значимы для всех граждан: об утверждении программ социально-экономического развития территории и местных бюджетов, а также отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; установление местных налогов и сборов и назначение местных референдумов.Следует отметить, что процесс формирования в республике законодательства в сфере местного управления и самоуправления идет бессистемно и противоречиво. Таким образом, в настоящее время местное управление и самоуправление в Беларуси как реальная власть местного сообщества отсутствует, хотя формально советы депутатов сохранились. В Беларуси по-прежнему присутствует взгляд на местные органы власти как на органы государственной власти и управления, и все местные вопросы рассматриваются как государственные. В связи с этим центральная власть не видит для себя каких-либо ограничений в регулировании и управлении на местах.Причиной сложившейся негативной ситуации является то, что в настоящее время в Беларуси и структуры власти и общественные институты не подготовлены для разработки эффективной правовой базы в сфере местного управления и самоуправления, не осмыслена социально-политическая природа самоуправления. Граждане, проживающие в определенных административно-территориальных единицах, по-прежнему ощущают себя «населением», а не местным сообществом, имеющим свои автономные интересы и выступающими в качестве субъектов права.Основные вопросы, которые затрагивают первоочередные интересы граждан, находятся в компетенции исполнительных комитетов. Местные советы депутатов делегируют или поручают решать большинство вопросов своей  компетенции из-за отсутствия исполнительных органов местного самоуправления. При этом местные советы подотчетны и подконтрольны гражданам, а исполкомы – нет, хотя очевидно, что именно они фактически решают все вопросы повседневного жизнеобеспечения граждан.Удельный вес женщин-депутатов на уровне местных Советов в сельских и поселковых советах чрезвычайно высок — 45%. Очевидно, по той причине, что именно там нет финансовых и технических ресурсов реального влияния на решение существующих региональных проблем. 

  1. Оценка участия женщин в принятии решений на всех уровнях власти в контексте требований международных стандартов

и национального законодательстваВопрос участия женщин в процессе принятия решений следует рассматривать в контексте соблюдения принципа демократического государственного устройства, закрепленного в универсальных международных документах и в национальном законодательстве.Республика Беларусь взяла на себя обязательства обеспечивать соблюдение прав человека, закрепленных в основных международных документах, ратифицировала Конвенцию  о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин,  и соответственно несет перед международным сообществом ответственность за их реальное исполнение.В первой статье Конституции Беларусь определяется как демократическое социальное правовое государство. Недостаточное представительство в органах власти и управления всех уровней социальной группы, составляющей большинство населения, позволяет усомниться в том, что государство действительно, а не на бумаге, является демократическим, представляющим интересы всех своих граждан, а не только мужской его половины.По результатам переписи 2009 г. в Беларуси насчитывалось 5083,8 тыс. лиц женского пола, что составляет 53,3% в удельном весе всего населения. В соответствии с принципами демократического государства, логичным  представляется участие женщин на всех уровнях власти в пропорции, соответствующей удельному весу женского населения страны.Власть, позиционирующая себя демократической, просто обязана принять безотлагательные «антимонопольные меры» по исправлению ситуации, связанной с «засильем мужчин» на ключевых постах в органах власти и управления.Недостаточное представительство женщин в структурах, реально принимающих решения, затрагивающие их интересы, ставит вопрос о том, насколько легитимны такие структуры. В этой связи аргумент знаменитой французской феминистки Симоны де Бовуар, заключающийся в том, что женщины имеют право не исполнять принятые мужчинами решения, поскольку они не участвовали в их принятии, представляется убедительным.Вторым важным аргументом, касающимся  необходимости участия женщин в принятии управленческих решений является признание того факта, что женщины как социальная группа имеют свои специфические интересы и политические предпочтения. Естественно, что  мнение этой социальной группы, которая, например, в Беларуси составляет большинство населения, должно быть отражено при разработке государственной политики, определении ее приоритетов.Речь идет о том, что в обществе всегда существуют интересы мужской и женской социальных групп. Партнерство мужчин и женщин в политике является источником более полной демократии, поскольку создаются реальные возможности учета многополюсных интересов в обществе. На практике это означает приход женщин в те сферы деятельности, в которых данный пол представлен недостаточно, в первую очередь, в те структуры власти, которые реально, а не декларативно принимают ключевые решения в жизни общества и распределяют общие ресурсы.Исторически сложилось, что отношения женщины с государством осуществлялись через мужчину (мужа), который как наемный работник получал вознаграждение за труд. Женщина обладала средствами существования  как иждивенка мужчины при том, что работа мужчины в производственной сфере являлась результатом не индивидуальных, а совместных усилий. Никакая деятельность невозможна без обеспечения быта, так как дом – это «отель, прачечная, ресторан и детский сад одновременно» [1, с. 5]. Естественно, концепция зарплаты должна была предусматривать возможность содержания семьи одним работающим, а законодательство в сфере социального обеспечения строилось на том, что женщины осуществляют свой социальный вклад бесплатно.При социализме отношения женщины с государством осуществлялись на основе ее обязательного участия в общественном производстве, что являлось условием получения привилегий, в основном, связанных с материнством. Новая концепция зарплаты уже означала вознаграждение отдельному работнику, а источником социальных льгот для женщин стало государство. Без этой связи биологическое воспроизводство населения, которое поощрялось государством, было бы невозможным. Обе модели означали полную зависимость женщины, в одном случае – это была зависимость от мужчины, а в другом случае – от государства.В наследство от советских времен Беларусь получила сравнительно высокий уровень профессиональной занятости и образования женщин, а также формально провозглашенное  гендерное равенство. Положение о равноправии было закреплено и в Конституции нового независимого государства, однако в такой редакции, через которую четко просматривался патриархальный подтекст:«Женщинам обеспечивается предоставление равных с мужчинами возможностей в получении образования и профессиональной подготовке, в труде и продвижении по службе (работе), в общественно-политической, культурной и других сферах деятельности, а также создание условий для охраны их труда и здоровья». Оказывается, равноправие женщин и мужчин вытекает не из естественной концепции прав человека, а зависит от того, кто может это равноправие обеспечить, а может и не обеспечить или интерпретировать это положение по своему собственному пониманию, посчитав, что для его обеспечения достаточно наличия в Конституции соответствующей статьи.Как оказалось в дальнейшем, признание за женщинами и мужчинами равных прав даже на уровне Основного закона государства, автоматически не решает проблемы исторически сложившегося неравенства во всех сферах жизни. Мировая практика показывает, что гендерно-нейтральное законодательство, только закрепляющее равноправие в правовых актах, которое существует и в Беларуси, реального гендерного равенства не обеспечивает.Принятие в 1979 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Конвенции CEDAW), несомненно, явилось важным шагом в утверждении идеи гендерного равенства в качестве международно-правового стандарта, к которому необходимо стремиться всем цивилизованным государствам. Однако и этим документом не были в достаточной мере учтены особые потребности определенных групп — пол, возраст, состояние здоровья и т.д., которые по этим объективным причинам оказались в худших условиях.Последующее принятие на уровне ООН специальных документов, касающихся прав отдельных социальных групп, понадобилось по той причине, что принцип справедливости оказался нарушенным. Реализация этого принципа в отношении людей, имеющих особые потребности, предполагает обязанность государства принять дополнительные меры, которые позволяют обеспечить равные права и возможности для всех людей, в том числе и имеющих особые потребности или оказавшихся в худших условиях, учитывая существующую между ними разницу. Если для реализации этого принципа необходимо переосмыслить сложившуюся исторически культурную и социальную реальность и признать, что она противоречит требованиям равенства и справедливости, то это необходимо сделать.Важные решения, касающиеся устранения главного препятствия на пути достижения гендерного равенства, были приняты на Четвертой Всемирной конференции по положению женщин, состоявшейся в 1995 г. Пекине и зафиксированы в документе, получившем название «Пекинская платформа действий». Поскольку несправедливое распределение власти, сложившееся исторически, является существующей реальностью, то для достижения равенства полов в будущем, сейчас необходимо принятие специальных мер. К ним следует отнести требование гендерного паритета для лиц, назначаемых на высшие должности в структурах исполнительной власти, а также введение обязательных квот для избрания в представительные структуры власти определенного числа женщин-кандидатов.Совокупность таких правовых норм, необходимых для того, что бы социальная группа, ранее дискриминируемая, смогла «догнать» тех, кто сейчас находится в лучшем положении, называют правом «позитивного действия». Международные документы, направленные на утверждение идеи гендерного равенства, признают необходимость таких позитивных действий и обязывают государства-участники Конвенции (CEDAW) двигаться в этом направлении, создавая такие возможности для женщин.Участие женщин в принятии решений, касающихся распределения имеющихся в государстве ресурсов является одновременно и вопросом социальной справедливости.С распадом Советского Союза в самом худшем положении оказались женщины, поскольку налаженная прежде система социального обеспечения, основанная на жестком государственном контроле, 100 % занятости  и плановом распределении ресурсов, перестала существовать. Переход на контрактную систему в трудовой сфере больнее всего ударил по женщинам, связанным семейными обязанностями и не имеющими высокой квалификации, они стали для нанимателя невыгодными работниками. В особенно сложном положении оказались женщины, вынужденные работать и в одиночку воспитывать детей.Как отмечается во многих социологических исследованиях, в постсоветский период в республике  устойчиво проявляется негативная тенденция кризиса семьи, увеличения уровня разводимости, роста смертности молодых мужчин, что увеличивает число неполных семей.По данным, приведенным бывшим депутатом парламента республики М.А. Жоровой, в стране растет число детей у женщин, не состоящих в зарегистрированном браке. В 1990 г. таких детей было 8,5% от всех родившихся, в 2000 – 18,6%, в 2005 – 24,1% . По состоянию на начало 2013 г. каждый пятый ребенок рождался вне зарегистрированного брака [2, с. 12].По мнению доктора медицинских наук Э.К. Капитоновой, семья, в которой мать вынуждена работать и воспитывать ребенка без мужа, представляется исключительно неблагоприятной для развития детей. Такой ребенок по определению не может получить хорошего ухода со стороны вечно занятой матери. Как правило, материальные условия жизни такой семьи оставляют желать лучшего, и порой ребенок не может получить самого необходимого – качественного питания, хорошей одежды, игрушек по возрасту, книг, лекарств и т.п. Кроме того, бесконечно уставшая от работы женщина часто страдает невротическими расстройствами, имеет одно или несколько соматических заболеваний, что делает ее малопригодной для реализации принципов грамотного воспитания. Ребенок, растущий в условиях бедности, ощущающий на себе психологическое давление невротичной матери, не может реализовать заложенный потенциал развития, часто заметно отстает от сверстников, как в физическом, так и в умственном плане, плохо учится, склонен к поведенческим нарушениям и антисоциальным поступкам [3, с. 110].С.В. Туркенич, исследовавший причины распада семей в республике, указывает, что основной из них является пьянство одного из супругов. Эта причина была главной и в советское время. Но тогда по этой причине распадалось около 50% семей, сегодня — около 80% [4, с. 222].Обозначенные негативные тенденции, проявившиеся в последнее время, требуют незамедлительного государственного реагирования. Очевидно, оно должно носить комплексный характер и выражаться в принятия ряда мер законодательного, финансового, организационного и другого характера, направленного на поддержание семей, оказавшихся в трудной ситуации, корректировки по многим направлениям проводимой семейной политики и т.п.Между тем, проводимая в государстве политика в этой области не только не способствует поддержанию неполных семей, возглавляемых женщинами, но и усугубляет сложившееся здесь неравенство, вызывая справедливое возмущение в обществе. Например, установленное государством вознаграждение за труд учителя, оказывается в несколько раз меньшим, чем сотрудника милиции самого низового уровня или чиновника. Общеизвестно, что сферы образования, культуры, социальной защиты феминизированы в наибольшей степени. Хотя очень большой процент работающих там за нищенскую  зарплату женщин возглавляют домашние хозяйства, вынуждены в одиночку воспитывать детей, ухаживать за пожилыми родителями, т.е. выполнять несколько социальных ролей.Таким же вопиюще несправедливым является и разрыв в пенсионном обеспечении. При этом все те же «привилегированные» силовики получают право на пенсию по достижении 45 лет. Будучи здоровыми, трудоспособными и с пенсией в два раза, превышающей зарплату учителя, они чувствуют себя весьма комфортно и защищенно в отличие от матерей-одиночек или разведенных женщин.С учетом того обстоятельства, что по количеству сотрудников правоохранительных органов на душу населения Беларусь занимает первое место в мире, а расходы на содержание силовых структур и государственного аппарата в республике являются приоритетом № 1, «женские» сферы занятости оказываются в значительно худшем положении. При этом следует заметить, что штаты этих хорошо оплачиваемых структур раздуты, финансирование чрезмерно завышено, а методы работы давным-давно изжили себя. Таким образом, за счет общих бюджетных денег содержатся неэффективные и непрофессиональные «мужские» сферы деятельности, не только не способствующие решению назревших социальных проблем, но и усугубляющие их.Опыт развитых стран показывает, что для поддержания общественного порядка и предупреждения преступности необходимо укрепление социальной сферы, а не и без того многочисленных, но бесполезных силовых структур. Требуется оказание помощи и  проведение профилактической работы с теми слоями населения, которые по тем или иным причинам оказались в трудной жизненной ситуации, им необходимо помочь в адаптации к самостоятельной и ответственной жизни, что наилучшим образом сделают специалисты сферы социальной защиты,  образования, культуры, неправительственных организаций,  а не сотрудники силовых структур. А для улучшения качества управления необходимо идти в направлении децентрализации власти, укрепления органов местного самоуправления, а не построения жесткой вертикальной системы власти, оторванной от понимания нужд и потребностей людей.В Конституции Республика Беларусь определяется как социально ориентированное государство, однако, исходя из того «кому в Беларуси жить хорошо» можно говорить не о социальном, а о «полицейско-чиновничьем государстве». Рассчитывать на изменение этих приоритетов, справедливого распределения бюджета в интересах социально уязвимых групп населения – неполных семей, детей, инвалидов и т.д. без изменения состава ключевых «игроков» на политическом поле не приходится.Было бы неверным утверждать, что действующая власть не заботится о детях, женщинах, не принимает мер для улучшения в стране демографической ситуации. Напротив, Декреты, Указы и Директивы Президента, Президентские Программы, направленные на решение проблем неблагополучных, многодетных, молодых и иных семей и детей принимаются постоянно. Проблема заключается в том, что они не основаны на понимании потребностей той целевой группы, к которой адресованы, в авторитарном стиле принятия таких решений, отсутствии обратной связи с обществом, прогнозировании последствий их реализации. Ведь одни и те же политические решения по-разному воспринимаются и отражаются на мужской и женской социальных группах, как и отличаются стили лидерства мужчин и женщин.В международных документах акцент делается на важности вовлечения в решение сложных социальных проблем неформальных общественных структур, местного сообщества, женских объединений. Игнорирование указанных рекомендаций влечет за собой массу негативных последствий: бесполезно потраченные время и ресурсы, разочарование людей, дискредитацию неэффективной системы управления и т.д.В качестве иллюстрации такого подхода можно привести попытку действующей в патриархальном стиле власти решить обострившуюся в республике демографическую проблему и связанную с ней проблему социального сиротства. Для решения обозначенных проблем Администрацией Президента в ноябре 2006 г. был разработан Декрет за № 18 «О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях» (далее — Декрет № 18), вступивший в действие  сразу же после его подписания Президентом. Как следует из его содержания, документ был принят в целях обеспечения защиты прав и законных интересов детей в неблагополучных семьях, повышения ответственности родителей, не выполняющих обязанности по воспитанию и содержанию своих детей, улучшения в республике демографической ситуации.В соответствии с его положениями, родители детей, находящихся на государственном обеспечении,  обязывались возмещать расходы, затраченные государством на их содержание. Для этого был разработан целый комплекс репрессивных мер, включающих обязательное трудоустройство этих родителей, их принудительный привод на работу сотрудниками органов внутренних дел, изъятие у них жилья и т.д. В случае уклонения от возмещения расходов на содержание детей, к нерадивым родителям или «обязанным лицам»,  по используемой в документе терминологии, применялись суровые меры уголовной ответственности, в том числе и в виде лишения свободы.Как оказалось впоследствии, около 80% «обязанных лиц» — женщины, многие из которых родили не одного ребенка и продолжают выполнять эту функцию, пополняя армию неблагополучных детей. Это обстоятельство не было принято во внимание при подготовке Декрета. Многие из «обязанных женщин» сами вышли из социально неблагополучных семей и передают эту печальную эстафету своим детям – продолжателям этого замкнутого круга социального неблагополучия. Для того, чтобы не попасть под установленные Декретом № 18 санкции и не оказаться в местах лишения свободы они вынуждены рожать еще более «интенсивно», выполняя таким образом Программу национальной демографической безопасности.Хотя прогрессивные практики решения проблем социального неблагополучия, наоборот, рекомендуют отказываться от репрессивного подхода и оказывать семье, оказавшейся в трудной жизненной ситуации комплексную помощь. Под ней понимается и материальная, и социальная, и обеспечение поддержкой специалистов – психологов, социальных работников – вовлекать в корректирующие программы избавления от зависимости, налаживать детско-родительские отношения и т.д.Сконцентрировавшись на контроле и ужесточении ответственности родителей, разработчики Декрета не предусмотрели тех мер, которые необходимы для оказания помощи семье в восстановлении ее благополучия. Выпали из их поля зрения и сами дети, принцип наилучшего учета и обеспечения их интересов в этой ситуации не стал главным критерием эффективности работы всех вовлеченных в исполнение Декрета государственных структур. Все усилия были направлены на достижение другой цели – повышение процента взыскания расходов, затраченных государством на содержание этих несчастных детей с их нерадивых родителей в доход бюджета.Достиг ли Декрет № 18 поставленной цели? Ответ на этот вопрос содержится в обосновании Национальной программы демографической безопасности, принятой через 5 лет после его применения на практике:«Вместе с тем на протяжении последних лет не уменьшилось число вновь выявляемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».С еще худшим результатом оказалась «проваленной» и Программа национальной демографической безопасности. Количество детей в Беларуси неуклонно снижается: с 2000 года — на 630 тыс. человек. По данным на 1 января 2014 г. в Беларуси проживало 1.761.000 детей, или 18,6% от общей численности населения страны. При том, что число неблагополучных детей постоянно возрастает.Практика применения с 2006 г. Декрета № 18 лишь подтвердила тезис о том, что игнорирование гендерного подхода при принятии важных решений не только не достигает результата, но и усугубляет существующие проблемы. Очевидно, что игнорирование при принятии Декрета № 18 мнения женской социальной группы, опыта женщин в воспитании детей и понимания потребностей семьи и не могло привести к успешному решению проблемы.Очевидно, что для эффективного решения рассматриваемой проблемы более пригоден иной сценарий, предусматривающий привлечение для обсуждения вопроса широкого круга заинтересованных в его решении субъектов, анализа сложившейся ситуации специалистами и научным сообществом, изучения успешной практики решения подобных проблем в других странах и т.д.Как известно, наилучшим образом подобного рода проблемы решаются в странах отличающихся эффективной стратегией достижения реального гендерного равенства. Такого рода стратегия разработана Отделом Совета Европы по проблемам равенства между мужчинами и женщинами известна как «комплексный подход к проблеме равенства полов» или гендерный мейнстриминг.В документе четко обозначена основная задача комплексного подхода, заключающегося в том, чтобы поместить людей в самую сердцевину процесса формирования политики. Авторы документа убеждены, что любую политику следует основывать и оценивать, исходя из ее воздействия на реальное положение индивидов и социальных групп, идет ли речь о женщинах или о мужчинах.Такой комплексный подход может открыть новые пути и возможности, заменив традиционные экономические и идеологические показатели другими, отражающими степень благополучия и комфорта граждан. Он является существенным прорывом на пути к более человечной и менее экономичной оценке развития и системе управления демократическими обществами. При учете перспективы равенства между мужчинами и женщинами, при учете вопросов гендерного равенства политика будет более проработанной с точки зрения реальных потребностей женщин и мужчин, в интересах обеспечения более высокого качества их жизни.Также следует отметить, что гендерный мейнстриминг – это еще и новое видение инструментов политики: замечать социальное неравенство полов в любом планировании и принятии решений и устранять его. Эта стратегия расширяет подходы к проблеме гендерного равенства, а также знакомит с «позитивным опытом» выравнивания социальных ста­тусов женщин и мужчин в ряде наиболее продвинутых в этом отношении странах – Дании, Швеции, Нидерландах, Новой Зеландии, Португалии.Использование такой стратегии позволило уже через короткое время выделить государства, достигшие наилучших успехов. При этом была выявлена следующая закономерность — государства, власти которых проявили политическую волю и активность в реализации такой гендерной политики, оказались лидерами и по всем другим показателям качества жизни своих граждан: развитию экономики, уровню благосостояния людей, продолжительности жизни, политической стабильности и отсутствии коррупции, эффективности управления и т.д.Беларусь можно считать страной гендерного парадокса. Во-первых, образовательный уровень и профессиональная квалификация женщин республики находятся на очень высоком уровне, хотя отстранение их от реальной власти и принятия решений, касающихся приоритетов в политике, делает их нищими и бесправными. Во-вторых, наша страна подписала все международные документы по обеспечению гендерного равенства, закрепила это положение на уровне Конституции, оставив нерешенным вопрос продвижения его через систему управления обществом.Оценивая перспективы утверждения гендерного подхода при принятии решений на всех уровнях власти и местного самоуправления, нельзя не согласиться с исследователем этой проблемы А.И. Лысюком, который связывает их с изменением в стране рамочных условий для деятельности структур гражданского общества, а также перспективами демократизации белорусского общества в сторону «большой Европы» [5, с. 17].