Державна служба зайнятості України: історія і сучасність

У статті проаналізована історія виникнення та розвитку Державної служби зайнятості, а також її основні завдання в сучасних умовах. Визначено, що Державна служба зайнятості України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції. Розглянуто положення Закону України «Про зайнятість населення», який визначає правові, економічні та організаційні засади реалізації державної політики у сфері зайнятості населення, гарантії держави щодо захисту прав громадян на працю та реалізації їхніх прав на соціальний захист від безробіття. Досліджуються питання діяльності Державної служби зайнятості у взаємовідносинах із роботодавцями, профспілками та органами місцевого самоврядування у сфері регулювання процесів на ринку праці та сприяння в працевлаштуванні й забезпеченні соціального захисту безробітного населення. Також відзначено, що Державна служба зайнятості – єдина в Україні державна структура, яка на засадах соціального страхування надає громадянам на безкоштовній основі широкий спектр послуг із забезпечення їх роботою, а роботодавцям – із забезпечення робочою силою.

Однією з головних проблем життєдіяльності суспільства в нових умовах господарювання є проблема зайнятості населення та створення робочих місць. Для її вирішення в Україні створена Державна служба зайнятості України.

Державна служба зайнятості – єдина в Україні державна структура, яка на засадах соціального страхування надає громадянам на безкоштовній основі широкий спектр послуг із забезпечення їх роботою, а роботодавцям – із забезпечення робочою силою.

Свій відлік історія Державної служби зайнятості України розпочинає з жовтня 1915 р., коли в Києві задля термінового вирішення проблеми забезпечення підприємств новими працівниками на заміну мобілізованих на фронт відкрилося Бюро праці. З початку 1917 р. біржі праці з’являються по всій території України. Прискорила цей процес постанова Тимчасового уряду Росії від 19 серпня 1917 р., яка затвердила «Положення про Біржі праці».

Відомо, що Київська крайова (обласна) біржа праці, яка призначалася для обслуговування населення Київщини, Полтавщини, Волині, Поділля та Чернігівщини і об’єднувала більше 20 місцевих бірж, булла заснована у березні 1917 р. У травні 1918 р. в Україні вже діяли 62 місцеві та 3 краєві біржі праці – у Києві, Харкові, Одесі.

У питаннях безробіття політика нової Української Соціалістичної Радянської Республіки базувалася на законі Радянської Росії про біржі праці від 31 січня 1918 р. Відповідно до нього біржі переходили у відання профспілок й засновувались у містах з населенням не менше 20 тисяч жителів. Відтепер наймання робітників та службовців мало здійснюватися виключно через біржі праці – приватні бюро та контори ліквідувались. Керівництво діяльністю бірж здійснювали відділи праці Народного комісаріату праці, заснованого 20 січня 1919 р., та відповідні відділи на місцях. Це забезпечувало цілісність державної політики зайнятості.

Декретом ВЦВК та РНК від 10 червня 1920 р. було затверджено Положення про Всеукраїнський комітет із загальної трудової повинності (Укркомтруд), завдання якого полягали у проведенні трудових мобілізацій на території Української СРР. Відтак місцеві відділи праці були ліквідовані – вони злилися з Комітетами з трудової повинності [1].

У 1922 – 1929 рр. держава здійснювала нову економічну політику (НЕП), економіка стала багатоукладною. У цей період примус до праці тимчасово послабився, безробіття, навпаки, зросло. Серед причин безробіття були: скорочення збройних сил, приплив у міста колишніх селян, періодичні чистки в радянських установах. Якщо у 1914 р. на підприємствах провідної в Київській губернії обробної промисловості працювало 97 тис. робітників, то у 1921 р. їх залишилось тільки 11 тис. У 1922 р. (11 вересня) Раднарком УРСР затвердив “Заходи щодо надання допомоги безробітним».

Тим, хто мав право на отримання допомоги із соціального страхування по безробіттю надавались пільги з квартирної плати і забезпечення паливом, вони не платили за комунальні послуги та медицину, їм надавали трудову допомогу, залучаючи, коли траплялася можливість, до масових некваліфікованих робіт. Окрім страхування та організації громадських робіт Наркомат праці, місцеві біржі та комітети боротьби з безробіттям допомагали у відкритті артілей та заснуванні різних трудових колективів для працевлаштування безробітних.

На початку 30-х рр. XX ст. було проголошено, що соціалізм в СРСР переміг остаточно і безповоротно, було оголошено про ліквідацію безробіття в країні. Фактично це означало одноразове зняття з обліку декількох сотень тисяч безробітних, реорганізацію органів працевлаштування, одночасно з початком нового етапу розширення різних форм примусового використання робочої сили. Новий плановий спосіб організації праці передбачав ліквідацію соціально-правового статусу безробіття та бірж праці. Було проголошено курс на повну зайнятість. Відтепер безробітні підлягали негайному безвідмовному направленню на роботу незалежно від віку, професії, місця проживання. Реєстрація здійснювалась у найближчому до місця проживання відділі кадрів. Індустріалізація згодом вирішила проблему незайнятості в більшості регіонів країни. У СРСР в період з 1930-х по 1980-ті рр. в цілому спостерігався досить стійкий дефіцит робочої сили. Для відстеження процесів перерозподілу трудових ресурсів у 1943 р. було створено Бюро з обліку та розподілу робочої сили, яке пізніше було перейменовано на бюро з працевлаштування населення [1].

Ще пiд час Великої Вітчизняної війни в системі державної виконавчої влади УРСР почали діяти органи трудових резервів, організованого набору робiтникiв та переселення. Були створені такі структури: Бюро обліку та розподілу робочої сили при Раднаркомі УРСР, Головне управління ремісничих, залізничних училищ та шкіл фабрично-заводського навчання УРСР Мiнiстерства трудових резервів СРСР, Переселенське управління Мiнiстерства сільського господарства та заготівель УРСР, Головне управління організованого набору робiтникiв i переселення при Раді Мiнiстрiв УРСР [2].

У лютому 1967 р. на базі лiквiдованого Головного управління оргнабору був створений Державний комiтет Ради Мiнiстрiв УРСР по використанню трудових ресурсів. На Державний комітет та його мiсцевi органи було покладено: розробку i проведення разом з іншими відомствами заходів із перепідготовки робiтникiв i їх перерозподілу з урахуванням потреб виробництва; інформування населення про потребу підприємств у робітниках i службовцях та працевлаштування; вивчення складу працездатного населення, не зайнятого в громадському господарстві; проведення організованого набору робiтникiв та їх переселення в iншi місця, а також забезпечення контролю за виконанням господарськими органами зобов’язань перед робітниками i службовцями, які направляються на підприємства. Така система проіснувала аж до розпаду СРСР [2].

З ідеологічних міркувань поняття «ринок праці», «безробіття» до кінця 1980-х рр. не вживалися. Щодо «ринку праці» можна погодитися з офіційною ідеологією того періоду в тому, що в неринковій економіці його бути не могло. Але в 1990-х рр. в літературі іноді висловлювалася інша думка, що ринок праці є скрізь, де існує заробітна плата, і працівники мають право вільного переходу з одного підприємства на інше (в останні радянські десятиліття таке право було в більшості категорій зайнятого населення).

Якщо взяти радянський досвід останніх десятиліть, коли вже не було масового примусу до праці, характерного для тоталітарного періоду (зокрема, колгоспникам дозволили мати паспорта та шукати роботу за межами сільського господарства, а число примусово працюючих ув’язнених скоротилося до мінімуму), то в ньому можна знайти елементи, корисні для сучасної державної політики.

По-перше, «право на працю» було гарантоване Конституцією СРСР і Кодексом законів про працю. Поява в окремих республіках і регіонах масових груп незайнятого працеспроможного населення розглядалася як надзвичайна подія і привертала увагу вищих органів влади.

По-друге, регулярно, хоча і в умовах секретності, Держкомстатом (ЦСУ) розроблялися звітні, а Держпланом СРСР – прогностичні баланси трудових ресурсів від 1 до 5 років і більше. Найбільш довгострокові прогнози зайнятості в 1980-ті рр. розроблялися на 20 років у рамках «Комплексної програми науково-технічного прогресу». У балансах непрямо, але було присутнє незайняте населення, що в 1980-х рр. служило причиною прийняття низки постанов про прискорене створення додаткових робочих місць у неблагополучних щодо зайнятості регіонах [ 3, с. 78].

21 грудня 1990 р. вийшла Постанова Ради Міністрів УРСР «Про створення державної служби зайнятості в Українській РСР».

Один із перших ринкових законів нашої держави – Закон України «Про зайнятість населення» – був прийнятий у березні 1991 р., за півроку до початку нового відліку української історії.

З 1 січня 2001 р. в Україні набув чинності вкрай важливий для нашої держави та діяльності Державної служби зайнятості закон – «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття». Був створений Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; функції виконавчої дирекції Фонду покладені на державну службу зайнятості. Управління Фондом здійснюється на паритетній основі державою, представниками застрахованих осіб і роботодавців [4].

Безумовним міжнародним визнанням діяльності Державної служби зайнятості України можна вважати її прийняття в серпні 2003 р. до Всесвітньої асоціації служб зайнятості – WAPES.

На сьогодні в Україні з 1 січня 2013 р. діє Закон «Про зайнятість населення» (в редакції від 5 липня 2012 р.), який визначає правові, економічні та організаційні засади реалізації державної політики у сфері зайнятості населення, гарантії держави щодо захисту прав громадян на працю та реалізації їхніх прав на соціальний захист від безробіття [5].

Указом Президента України від 16 січня 2013 р. на базі Державного центру зайнятості створена Державна служба зайнятості, яка діє і сьогодні. Уряд ухвалив постанову, що передбачає створення 573 територіальних органів Державної служби зайнятості: 27 головних управлінь – АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі; 546 управлінь – у районах, містах, районах у містах, міжміські та міжрайонні. Затверджена також гранична чисельність її працівників – 15 тис. 490 осіб [6].

Прийнято Положення про Державну службу зайнятості України затверджене Указом Президента України від 16 січня 2013 р. № 19/2013. Дане Положення визначає, що Державна служба зайнятості України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції. Основними її завданнями є:

1) реалізація державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції;

2) внесення Міністрові пропозицій щодо формування державної політики у сфері зайнятості населення та трудової міграції;

3) сприяння громадянам у підборі підходящої роботи;

4) надання роботодавцям послуг з добору працівників;

5) участь в організації проведення громадських та інших робіт тимчасового характеру;

6) сприяння громадянам в організації підприємницької діяльності, зокрема шляхом надання індивідуальних та групових консультацій;

7) участь у реалізації заходів, спрямованих на запобігання масовому вивільненню працівників, профілактика настання страхових випадків, сприяння мобільності робочої сили та зайнятості населення в регіонах з найвищими показниками безробіття, монофункціональних містах та населених пунктах, залежних від містоутворюючих підприємств;

8) організація підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації безробітних з урахуванням поточної та перспективної потреби ринку праці;

9) проведення професійної орієнтації населення;

10) додаткове сприяння у працевлаштуванні окремих категорій громадян, які неконкурентоспроможні на ринку праці;

11) здійснення контролю за використанням роботодавцями та безробітними коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.

Відповідно до п. 6 Положення про Державну службу зайнятості України для виконання покладених на неї завдань служба має право:

1) залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) для розгляду питань, що належать до її повноважень;

2) одержувати в установленому порядку від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування необхідні документи і матеріали;

3) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державними, в тому числі урядовими, системами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими технічними засобами;

4) скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її повноважень;

5) користуватися в установленому порядку відомостями Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування;

6) розпоряджатися в межах повноважень відповідно до законодавства коштами Фонду;

7) проводити в установленому порядку перевірку цільового використання коштів Фонду, які спрямовуються на надання соціальних послуг, виплату матеріального забезпечення, здійснення заходів щодо сприяння зайнятості населення, достовірності відомостей, поданих роботодавцем для отримання коштів Фонду, додержання порядку використання роботодавцем виділених йому коштів Фонду та зупиняти виплати з Фонду в разі відмови або перешкоджання з боку роботодавця у проведенні перевірки, виявлення фактів подання ним Службі недостовірних відомостей або порушення порядку використання роботодавцем коштів Фонду; отримувати необхідні пояснення (у тому числі в письмовій формі) з питань, що виникають під час проведення перевірки;

8) стягувати відповідно до закону кошти Фонду, виплачені особам, зареєстрованим як безробітні, у вигляді матеріального забезпечення на випадок безробіття та витрачені на надання соціальних послуг безробітним у разі встановлення факту їх отримання на підставі недостовірних відомостей, поданих особою, а також несплачені у добровільному порядку штрафи, накладені відповідно до Закону України «Про зайнятість населення» та статті 24-1 Закону України «Про рекламу» [7];

9) стягувати з роботодавця суму страхових коштів та вартість соціальних послуг, наданих безробітному, в разі поновлення його на роботі за рішенням суду;

10) вимагати від керівників та інших посадових осіб підприємств, установ та організацій, а також від фізичних осіб усунення виявлених фактів порушення вимог законодавства про страхування на випадок безробіття.

Таким чином, за роки існування Державною службою зайнятості України створені система соціального захисту населення від безробіття на страхових засадах, система соціального партнерства, система кадрового забезпечення та підвищення кваліфікації кадрів служби зайнятості; розроблені та впроваджені сучасні інформаційні технології; створена матеріально-технічна база для надання соціальних послуг населенню і роботодавцям. Постійно вдосконалюється законодавча база, розширюються форми та методи інформаційно-роз’яснювальної роботи.

Нині у суспільній свідомості Державна служба зайнятості України більше не асоціюється з примітивними бюро з працевлаштування радянської доби, боротьбою з дармоїдством та підтримкою надлишкової кількості працівників на підприємствах, в організаціях і установах.

Сьогодні Державна служба зайнятості України вимушена, по-перше, оперативно реагувати на зміну зовнішніх умов, намагаючись зберігати рівновагу між змінами і стабільністю за будь-яких ситуацій на ринку праці. По-друге, повною мірою усвідомити свою роль як інструменту здійснення політики зайнятості для того, щоб завоювати довіру уряду і отримати необхідні засоби та ресурси. По-третє, виконувати ініціативну лідерську функцію у взаємовідносинах із роботодавцями, профспілками та органами місцевого самоврядування у сфері регулювання процесів на ринку праці та сприяння у працевлаштуванні й забезпеченні соціального захисту безробітного населення.

Наразі природною є громадська стурбованість здатністю державної служби зайнятості адекватно відповісти на нові реалії ринку праці та забезпечити високу соціальну результативність заходів, спрямованих на подолання наслідків кризи. Тому ми сподіваємось, що сьогодні є всі підстави стверджувати, що служба зайнятості як державна інституція активно розвивається в рамках загальносвітових тенденцій і здатна успішно протидіяти новим загрозам і викликам.

Законодавство України щодо правового статусу Уповноваженого Верховної Ради з прав людини

У статті проаналізовано питання правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та окремих його елементів за законодавством України. Зокрема, розкриваються права, обов’язки та гарантії діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в сфері забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків та інформації. Досліджуються повноваження омбудсмана при звернення громадян та в галузі судочинства. Аналізуються питання діяльності Уповноваженого під час воєнного та надзвичайного стану. Окремо розглядаються питання щодо гарантій діяльності Уповноваженого за кримінальним законодавством України та законодавством про адміністративні правопорушення. Висвітлюються повноваження омбудсмена в галузі судочинства, що стосується його звернень до суду про захист прав, свобод, інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та участі у цих справах. Увага звертається й на законодавче регулювання діяльності Уповноваженого під час воєнного та надзвичайного стану та відповідальності за перешкоджання виконанню його повноважень згідно з адміністративним та кримінальним законодавством. В цілому відзначається, що законодавство досить детально врегульовує питання правового статусу Уповноваженого, який є важливим інструментом забезпечення демократичних засад в Україні та має велике значення в сфері захисту прав людини.

У правовому механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина важливе місце посідає інститут омбудсмана. Вперше запроваджений понад двісті рр. тому, сьогодні цей інститут є неодмінним атрибутом демократичного розвитку сучасного суспільства.

При всій різноманітності організаційних форм інституту омбудсмана властиві певні загальні риси. Це насамперед призначення омбудсмана здійснювати контроль за діяльністю виконавчих та інших органів державної влади шляхом розгляду скарг громадян на дії цих органів чи їх посадових осіб про порушення відповідних прав [1, с. 265]. Нині інститут омбудсмана під різними назвами функціонує не тільки в країнах Західної Європи, а й практично в усіх так званих постсоціалістичних і пострадянських країнах. В Україні в якості омбудсмана виступає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі – Уповноважений). На думку Н.І. Карпачової український омбудсман «є незалежним, конституційним, контрольним, субсидіарним органом позасудового захисту» прав і свобод людини і громадянина [2, с. 25].

Взагалі у праві статус – це стан суб’єкта права, що характеризується і визначається його організаційно-правовою формою, статутом, правами та обов’язками, відповідальністю, повноваженнями, закріпленими у законодавчих та нормативно-правових актах прав [3, с. 601]. Етимологічно термін «статус» означає не тільки положення, а й стан з об’єктивно заданим призначенням, що дозволяє розглядати його як своєрідну систему, якій притаманний суттєві ознаки, зв’язки, відносини і рівні організації прав [4; 61].

Правовою основою діяльності Уповноваженого в Україні є Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [5]. Відповідно до ст. 4 даного Закону Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим Законом, Законом України «Про державну службу», іншими законами України.

Виходячи із аналізу українського законодавства іншими законами є: Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства України, Цивільний процесуальний кодекс України, Кримінальний кодекс України, Кримінально-виконавчий кодекс України, Закон України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», Закон України «Про правовий режим воєнного стану», Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану», Закон України «Про захист персональних даних», Закон України «Про доступ до публічної інформації», Закон України «Про звернення громадян», Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про біженців», Закон України «Про судоустрій і статус суддів», Закон України «Про Конституційний Суд України» тощо.

Проаналізуємо ці нормативно-правові акти в частині положень, що стосуються правового статусу Уповноваженого, або окремих його елементів (прав, обов’язків, гарантій діяльності тощо).

Уповноважений є одним із органів, які наділені повноваженнями у сфері забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Зокрема ст. 9 Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» [6] вказує на те, що Уповноважений: у рамках здійснення контролю за додержанням прав та свобод людини і громадянина здійснює контроль за дотриманням рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; розглядає скарги на випадки дискримінації за ознакою статі; у щорічній доповіді висвітлює питання дотримання рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. В той же час особа, яка вважає, що стосовно неї було застосовано дискримінацію за ознакою статі чи вона стала об’єктом сексуальних домагань, має право звернутися зі скаргою до Уповноваженого (ст. 22 вказаного Закону).

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» [7] Уповноважений є суб’єктом цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави. Крім того згідно ст. 11 вказаного Закону Уповноважений здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод військовослужбовців.

Законодавство врегульовує питання діяльності Уповноваженого під час воєнного та надзвичайного стану. Так, відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» [8] у період воєнного стану повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені (ст. 10). Вони також не можуть бути припиненні чи обмежені у період надзвичайного стану (ст. 11 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»). Крім того ст. 32 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» [9] закріпила положення про те, що в умовах дії надзвичайного стану Уповноважений здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Важливою частиною діяльності Уповноваженого є діяльність пов’язана з інформацією. Так, ч. 2 ст. 22 Закону України «Про захист персональних даних» [10] говорить про те, що Уповноважений відповідно до закону здійснює парламентський контроль за додержанням прав людини на захист персональних даних. А відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України «Про доступ до публічної інформації» [11] він же здійснює і парламентський контроль за дотриманням права людини на доступ до інформації.

Не менш важливим напрямком діяльності Уповноваженого є робота із зверненнями громадян. Так, Уповноважений здійснює контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян ( ст. 28 Закону України «Про звернення громадян») [12]. Відповідно до ст. 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [13] громадяни можуть звернутись до місцевих державних адміністрацій у вирішенні питань, що належать до сфери повноважень місцевих державних адміністрацій. Посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов’язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь. Рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Уповноваженому. Закон України «Про біженців» (ст. 20) закріпив положення про те, що особа, якій надано статус біженця, має рівні з громадянами України права на звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого [14]. Згідно ст. 8 Кримінально-виконавчого кодексу України [15] засуджені мають право звертатися відповідно до законодавства з пропозиціями, заявами і скаргами до Уповноваженого. А Уповноважений має право відвідування установ виконання покарань для здійснення контролю без спеціального дозволу (ч. 1 ст. 24).

Повноваження Уповноваженого в галузі судочинства також закріплені законодавством. Так, Кодекс адміністративного судочинства України (ч. 1 ст. 60) закріплює положення про те, що у випадках, встановлених законом, Уповноважений може звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах [16]. А відповідно до ч. 1 ст. 45 Цивільного процесуального кодексу України [17] у випадках, встановлених законом, Уповноважений може звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.

Відповідно до ст. 92, 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [18] до складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України одну особу призначає Уповноважений своїм розпорядженням. Крім того, згідно ст. 124 цього Закону Уповноважений має право бути присутнім на з’їзді суддів України.

Уповноважений є суб’єктом права на конституційне подання до Конституційного Суду України (ст. 40, 41 Закону України «Про Конституційний Суд України») [19].

Законодавством передбачені положення щодо гарантій діяльності Уповноваженого. Зокрема, відповідно до ст. 188-19 Кодексу України про адміністративні правопорушення [20] невиконання законних вимог Уповноваженого або створення перешкод у їх роботі, або надання йому завідомо неправдивої інформації, а так само недодержання встановлених законодавством строків надання інформації Уповноваженому – тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від десяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Кримінальний кодекс України [21] говорить проте що злочинами визнаються: посягання на життя Уповноваженого (ст. 112), незаконний вплив на нього у будь-якій формі (ст. 344), а також погроза вбивством, заподіянням шкоди здоров’ю, знищенням або пошкодженням майна, а також викраденням або позбавленням волі щодо Уповноваженого (ст. 346).

Таким чином, виходячи із вище викладеного можемо зробити висновок, що правове закріплення статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – процес складний і тривалий. Законодавство України досить детально врегульовує питання правового статусу Уповноваженого, який є тим важливим інструментом, що забезпечує демократичні засади в Україні та має велике значення в сфері захисту прав людини.

Практичні аспекти співпраці органів виконавчої влади зі ЗМІ у процесі реалізації реформ у соціальній сфері

У статті подано аналіз практичної діяльності органів виконавчої влади щодо інформаційної підтримки реформ у соціальній сфері. Визначено структуру та основні форми взаємодії ЗМІ та органів виконавчої влади. Запропоновано також класифікацію методів такої взаємодії у залежності від змісту реформи, цільової аудиторії та ступеня конвергенції медіа-середовища в регіоні. Здійснюється контент-аналіз публікацій друкованих ЗМІ, ТБ, радіо та Інтернет-ресурсів щодо реформ в соціальній сфері. Визначено вплив політичного чинника на медіа-простір, проблеми взаємодії між владою та ЗМІ за останні роки. Стаття дає визначення процесу медіа-конвергенції, особливо щодо справжньої реальності. Автор пропонує різні методи щодо організації медіа-підтримки реформ в соціальному секторі на регіональному та місцевому рівнях: загальна інформаційна кампанія (масове розміщення роз’яснювальних та інструктивних матеріалів); інформаційні проекти (різнопланові заходи, що допомагають пояснювати зміни та нововведення, наочна демонстрація роботи певного виду соціальної допомоги); метод малих груп (залучення експертів із числа працівників закладів соціальної сфери та окремих інститутів громадянського суспільства). Застосування пропонованих методів взаємодії влади та ЗМІ дозволило б охопити всі етапи здійснення реформ у соціальній сфері.

Процес реалізації органами влади власних повноважень потребує організації відповідної інформаційно-роз’яснювальної роботи. Особливо актуальною ця робота стає на етапі реалізації реформ у соціальній сфері, що торкаються значної кількості громадян. У цьому випадку механізми державного управління як сукупність організаційних, економічних та правових засобів впливу мають передбачати і складові комунікації між суб’єктами державного управління та громадянами.

У напрямі досліджень у цій сфері працювали: Р. Коваль, В. Степанов (загальні питання інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів влади); О. Литвиненко (у питаннях ефективності інформування суспільства про дії влади); О. Козаченко, О. Радченко, М. Наумова (питання функціонування ЗМІ та процеси конвергентності).

Метою даної публікації є дослідити існуючі форми і методи побудови інформаційного супроводу реформ у соціальній сфері на конкретних прикладах.

Об’єктом дослідження у статті є окремі аспекти механізмів державного управління щодо здійснення інформаційного супроводу реформ у соціальній сфері. Для дослідження використовувались наступні методи: аналіз джерел та нормативних документів, кількісний та якісний моніторинг ЗМІ за визначеними критеріями.

Метою інформаційної взаємодії органів влади та ЗМІ у процесі реалізації на місцевому рівні реформ у соціальній сфері є забезпечення зацікавлених сторін, цільових груп населення та об’єднань громадян необхідною інформацію про зміст та завдання конкретної реформи, з відображенням її можливих позитивних та негативних наслідків.

Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» визначає конкретний механізм висвітлення діяльності органів виконавчої влади через ЗМІ:

  • створення спеціальних звітів і репортажів про діяльність органів державної влади та проведення прямих теле- і радіотрансляцій про її діяльність;

  • організацію систематичних (проблемних, тематичних) теле- і радіопередач та сторінок (рубрик) у друкованих засобах масової інформації;

  • створення та поширення інформації, авторських матеріалів про діяльність органів виконавчої влади роз’яснювального характеру [1].

Саме на основі таких форм взаємодії органів виконавчої влади та ЗМІ протягом останніх років в регіоні вибудовується інформаційний супровід всіх реформ, які реалізуються на регіональному рівні.

Водночас, контент-аналіз публікацій у друкованих ЗМІ, ТБ, радіо та Інтернет-ресурсів вказує на значну критичність матеріалів (до 40 %). Наприклад, відсоток критичних матеріалів у ЗМІ щодо впровадження у 2011 р. пенсійної реформи доходив до 50 % загального обсягу всіх матеріалів (моніторинг здійснювався Управлінням з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю Чернігівської облдержадміністрації).

Причинами критичної спрямованості матеріалів, на нашу думку, крім загального тяжіння читацької аудиторії до критичних матеріалів, є;

  • низька спроможність органів влади, відповідальних за реалізацію реформ, щодо підготовки аналітичних матеріалів та генерування інформаційних приводів (заходів) з роз’ясненням основних аспектів реформи;

  • прийняття в останні роки нормативно-правових документів, які полегшують ЗМІ та громадянам доступ до інформації на всіх рівнях, що, у свою, чергу дозволило представникам ЗМІ та громадськості отримувати доступ до інформації, яка раніше була важкодоступною або взагалі закритою;

  • слабке залучення до інформаційного супроводу органами влади об’єднань громадян та зацікавлених сторін.

Аналіз практики співпраці органів влади зі ЗМІ на місцевому рівні за останні роки показує, дозволяє зрозуміти основні характеристики матеріалів для ЗМІ, які пропонуються органами влади під час організації інформаційного супроводу (на прикладі двох нововведень: 2013 р. – зміна порядку призначення зміна і виплати державної допомоги сім’ям з дітьми, зміна; 2012 р. – зміна механізму забезпечення інвалідів, дітей-інвалідів та інших осіб технічними та іншими засобами реабілітації):

  • інформаційно-довідкові матеріали про доцільність нововведень з посиланням на відповідні нормативно-правові акти (у середньому до 70 % від усіх матеріалів);

  • інтерв’ю з посадовими особами, керівниками профільних установ, підприємств та організацій (у середньому – до 20 % від усіх матеріалів);

  • розпорядчі документи відповідних служб та установ, прийняті у рамках практичного на виконання (у середньому до 5 % від усіх матеріалів);

  • інформація за результатами проведених заходів: безпосередньо тих, які стосуються практичного втілення реформ, зустрічей з зацікавленими групами осіб, висвітлення результату нововведень тощо (решта – не більше 5 % від усіх матеріалів).

Крім того, інформаційна складова у процесі реалізації реформи має зв’язок з політичною складовою. А саме – як негатив, так і позитив сприйняття громадянами та зацікавленими сторонами змін та нововведень може проектуватися на рівень підтримки політичних партій та громадсько-політичних рухів. Отже, у процесі взаємодії ЗМІ та органів влади присутній також і вагомий політичний чинник.

З огляду на цей чинник, виділяють два основних способи розповсюдження інформації за критерієм якості:

  • послідовний, за яким послідовно й різнобічно висвітлюють політичну проблему;

  • фрагментарний, який дає змогу подати вибіркову інформацію і маніпулювати нею, акцентуючи увагу на одних і замовчувати інші факти [2].

Крім того, органи влади та ЗМІ постійно взаємодіють не лише у інформаційній та політичній, а й у економічній та суспільній сферах. З іншого боку, органи влади та ЗМІ прагнуть до єдності через потребу до самоорганізації і саморозвитку. Їх складові підсистеми здатні реагувати на зміни зовнішнього середовища, при цьому трансформуються самі й модернізують систему в цілому [3].

На сучасному етапі, у зв’язку з трансформаційними процесами у державному управлінні та реалізацією у різних сферах реформ, у системі взаємодії органів влади та ЗМІ в останні роки виникають нові завдання:

  • передача інформації від суб’єктів ухвалення рішень до всіх споживачів інформації та конкретних зацікавлених груп громадян;

  • забезпечення зворотного зв’язку для можливого корегування рішень, дій та заходів;

  • обґрунтування соціально-економічної та суспільно-політичної необхідності запроваджуваних змін.

Такі форми роботи зі ЗМІ вимагають розширення кола суб’єктів передавання інформації. Крім традиційних друкованих ЗМІ, телерадіоорганізацій та Інтернет-порталів все більшого значення набувають соціальні мережі, соціальна реклама, кол-центри, масові комунікаційні соціальні проекти.

Водночас, для ефективної роботи зі ЗМІ необхідно чітке розуміння основних характеристик медіа-простору регіону.

Так, на сьогоднішній день в області, на думку автора, ще тривають процеси медіа-конвергенції ЗМІ. Мова йде про конвергенцію у розумінні об’єднання всіх типів цифрової інформації і медіа-контенту в телекомунікаційних, комп’ютерних мережах та медіа, що інтегруються.

Зокрема, технологічна медіа-конвергенція передбачає, що на основі однієї технологічної платформи здійснюється доступ до раніше роз’єднаних теле-, радіопрограм, газетних матеріалів та журналів, комп’ютерних ігор, відео- та аудіо-матеріалів. Багатофункціональність конвергентних носіїв надає можливість споживачам отримувати всі ЗМІ за допомогою «одного екрану» [4].

З іншого боку, медіа-конвергенція визначається як злиття інформаційно-комунікаційних технологій, що дає змогу різним технологічним носіям – кабельним або телефонним мережам, супутниковому зв’язку – майже миттєво та безперервно доставляти інформацію до користувача чи споживача. Також це поняття розуміють як це злиття ринків, оскільки розвиток сучасних ЗМІ відбувається з урахуванням аспекту зростаючої інтеграції з телекомунікаційним сектором, фактично формуючи нову комунікаційну модель, і як наслідок – нову транснаціональну спільноту індивідів [5].

Враховуючи вищевикладене, для роботи з інформаційної підтримки реформ у соціальній сфері на регіональному та місцевому рівнях, органам виконавчої влади в області доцільно використовують наступні методи:

  • проведення загальної інформаційної кампанії;

Загальна інформаційна кампанія передбачає масове розміщення роз’яснювальних та інструктивних матеріалів у якнайбільшій кількості ЗМІ для донесення інформації до великої аудиторії жителів області без врахування особливостей цільових груп. Такий спосіб дозволяє інформувати зацікавлені сторони у таких змінах у законодавчому полі, які суттєво не впливають на спосіб та форми отримання соціальної допомоги. Перевага для розміщення інформації у цьому випадку надається телерадіоорганізаціям, сигнал яких охоплює найбільшу аудиторію.

  • реалізація інформаційних проектів;

Реалізація інформаційних проектів передбачає підготовку та проведення різнопланових заходів, під час проведення яких роз’яснюється необхідність змін та нововведень, наочна демонстрація роботи певного виду соціальної допомоги, залучення окремих представників зацікавлених груп для визначення ефективності реформи з можливим корегуванням частини змін. Такий спосіб використовується для інформування про суттєві зміни у законодавчому полі. Частіше – у випадку необхідності з боку громадян здійснити певні кроки для продовження отримання соціальних допомог (наприклад, перереєстрація). Перевага для розміщення такої інформації надається обласним та місцевим телерадіоорганізацям, друкованим ЗМІ районного та міського рівнів з подальшим поширення через їх Інтернет-сайти та сторінки у соціальних мережах.

  • метод малих груп.

Метод малих груп передбачає залучення експертів із числа працівників закладів соціальної сфери та окремих інститутів громадянського суспільства. Таким шляхом громадянам даються роз’яснення громадянам щодо введення чи припинення певного виду соціальної допомоги, а також у випадках запровадження принципово нового виду соціальної допомоги, для отримання якої необхідно здійснення ряду організаційно-розпорядчих дій. Також доцільно використовувати метод малих груп у випадку необхідності пояснити доцільність переформатування існуючої допомоги в іншу. Для розміщення такої інформації використовуються спеціалізовані видання, з посиланням на які дана інформація у якості експертної думки поширюється в обласним та місцевим телерадіоорганізацям, друкованим ЗМІ районного та міського рівнів. У цьому випадку доцільною є точкова соціальна реклама для формування загального суспільного сприйняття інформації про реформу.

Використання запропонованих методів взаємодії органів виконавчої влади та ЗМІ із врахуванням існуючого регіонального медіа-простору зможе забезпечити висвітлення всіх етапів реалізації реформ у соціальній сфері. Крім того, неупередженість ЗМІ у даному випадку забезпечуватиметься балансуванням між різними рівнями комунікації: комунікація між органами влади та громадянами; комунікація між органами влади та об’єднаннями громадян; комунікація між окремими громадянами та об’єднаннями громадян.

Вдосконалення форм і методів інформаційної роботи влади Чернігівської області з населенням, його громадськими об’єднаннями

Стаття присвячена аналізу інформаційної складової у стосунках влади і громадськості і її впливу на відкритість у діяльності органів виконавчої влади як важливого чинника формування довіри у населення до структур державного управління регіонального рівня. Увага приділяється забезпеченню реалізації конституційних прав громадян на правомірний доступ до інформації про виконавчу гілку влади та місцеве самоврядування в інформаційному просторі. Для цього створюються належні умови для вільної та безперешкодної діяльності суб’єктів інформаційних відносин, максимального задоволення інформаційних потреб населення області та захисту його конституційних прав на інформацію. Діяльність виконавчих органів влади спрямовується на розвиток та покращення місцевої інформаційної інфраструктури. Зокрема, пріоритетними напрямками є впровадження цифрового телерадіомовлення та стимулювання книговидавничої діяльності. Серед суттєвих проблем сучасної інформаційної галузі визначено відсутність концепції реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації на державному рівні, недостатність їх фінансування та матеріального забезпечення, що аж ніяк не сприяє перетворенню ЗМІ на соціальних партнерів для владних структур.

Для досягнення максимально можливого рівня довіри до державної влади у суспільстві, в тому числі і на регіональному рівні, слід постійно оновлювати форми і методи інформаційної роботи з населенням, його громадськими об’єднаннями, створеними для захисту прав та інтересів певних категорій людей. Лише об’єктивно поінформована громадськість може стати союзником влади при проведенні навіть не дуже популярних реформ, конче необхідних Україні як демократичній державі на сучасному етапі розвитку. В іншому випадку в українському соціумі продовжуватиметься ескалація соціального невдоволення діями влади.

Питання першорядності інформаційної складової, її впливу на взаємовідносини влади і громадськості в системі державного управління у роки незалежності України постійно перебувають у полі зору дослідників даної проблематики.

Державну інформаційну політику, європейські стандарти громадського мовлення досліджували Л.А. Пал, Г.Г. Почепцов, С.А. Чукут [10; 12].

Окремі функціональні аспекти проблеми є в роботах К. Адріанова, Т. Качали, А. Марущака, О. Павлової, В. Підлісник, Т. Романової, В. Хоффмана-Рим [1; 5; 6; 9; 11; 16].

Метою статті є аналіз рівня використання інформаційного простору Чернігівщини для формування соціального партнерства і довіри на лінії «влада – громадськість».

Стаття 38 Конституції України гарантує громадянам нашої незалежної держави право брати участь в управлінні державними справами. Стаття 34 гарантує громадянам України вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації [5].

Для забезпечення реалізації конституційних прав громадян, їх правомірного доступу до інформації про виконавчу гілку влади та місцеве самоврядування в інформаційному просторі Чернігівської області створені належні умови для вільної та безперешкодної діяльності суб’єктів інформаційних відносин, максимального задоволення інформаційних потреб населення області та захисту його конституційних прав на інформацію. Наявна конструктивна співпраця між владою, засобами масової інформації та громадськістю, забезпечується відкритість у діяльності органів влади.

Наслідуючи досвід європейських країн, українська держава гарантує існування суспільного та приватного телерадіомовлення. Про це свідчить регіональна практика.

На сьогодні в області здійснюють мовлення 40 телерадіоорганізацій:

телемовники (ефірне телебачення) – 8; провайдери програмної послуги (кабельне телебачення) – 11; провайдери програмної послуги (IPTV) – 1; місцеві радіомовники – 20, з них: ФМ-радіо – 8; проводове радіо – 12. Із загальної кількості телерадіоорганізацій: державні – 2; комунальні – 18; приватні – 20. В області працює 2 ефірні телекомпанії, сигнал яких розповсюджується на всю область. Крім цього, в області працює 27 телерадіоорганізацій загальнонаціонального мовлення: телеорганізації – 14; радіоорганізації – 13.

Одним з проблемних питань є стійка тенденція до скорочення мережі дротового радіомовлення. Процес цей розпочався на початку 1990-х рр. минулого сторіччя. «Загальна кількість радіоточок в країні скоротилася з 18 млн. у 1990 р. до 8,2 у 2003 р.» [15]. На даний час в області лишилося менше 45 тисяч радіоточок, послугами дротового мовлення користуються жителі 160 із близько 1500 населених пунктів області [8].

Найбільш реальним шляхом відновлення районного радіомовлення виглядає перехід до ефірних трансляцій в FM-діапазоні. Так, зокрема, у цьому діапазоні вже здійснюють мовлення радіоорганізації Варвинського, Козелецького, Коропського та Корюківського районів. У FM-діапазоні також здійснюють радіомовлення ДО «РДТРК Сіверська”» та Чернігівська обласна державна телерадіокомпанія. Просуваються вперед у цьому питанні також інші райони Чернігівщини.

З метою задоволення потреб споживачів інформації з особливими потребами здійснюється сурдопереклад інформаційних передач Чернігівської обласної державної телерадіокомпанії «Сівер-Центр». Протягом 2012 р. на оплату послуг сурдоперекладу було профінансовано 24,58 тис. грн. з обласного бюджету.

Впровадження цифрового телерадіомовлення – один з пріоритетних напрямків діяльності виконавчої влади.

У Чернігівській області трансляція телесигналу у цифрового формату DVB-T2 здійснюється через п’ятий мультиплекс Концерну РРТ з шести об’єктів у Чернігові, Бахмачі, Бобровиці, Ніжині, Прилуках, Холмах.

Крім загальнонаціональних мовників ліцензії Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення мають також місцеві мовники – Чернігівська обласна державна телерадіокомпанія (м. Чернігів), ДО «Новгород-Сіверська регіональна державна телерадіокомпанія “Сіверська”» (м. Новгород-Сіверський), КП ТК «Прилуки» Прилуцької міської ради (м. Прилуки), ДКП ТРК «Ніжинське телебачення» (м. Ніжин), які вже ведуть цілодобове мовлення у цифровому форматі. Загалом на даний час на Чернігівщині у цифровому форматі транслюється 30 телеканалів.

Станом на 1 січня 2013 р. до Державного реєстру видавців, виготівників і розповсюджувачів видавничої продукції внесено 50 суб’єктів видавничої справи Чернігівської області.

Серед суб’єктів видавничої справи в області переважають видавничі підприємства, установи та організації різних форм власності. Загалом на Чернігівщині здійснюють діяльність понад 60 поліграфічних підприємств різних форм власності.

Серед видавничих підприємств вирізняються ті, що випускають книжкову продукцію (навчальні посібники, науково-методичну, краєзнавчу та художню літературу): ПАТ «Поліграфічно-видавничий комплекс “Десна”», ТОВ «Видавництво “Десна Поліграф”», ТОВ «Видавництво “Аспект-Поліграф”», КП «Прилуцька міська друкарня», видавництва вищих навчальних закладів області, Чернігівський державний центр науково-технічної і економічної інформації, низка приватних підприємців.

Стимулювання книговидавничої діяльності є одним з пріоритетів обласної програми підтримки розвитку інформаційно-видавничої сфери Чернігівщини на 2012 – 2015 рр. На видавництво суспільно-значущих книг місцевих авторів на 2012 р. в рамках даної програми було заплановано 450 тис. грн.

На виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 червня 2008 р. № 902-р «Про вимоги щодо функціонування об’єктів роздрібної торгівлі книжковою продукцією» в області регулярно аналізується наявний стан книготорговельної мережі.

На 1 січня 2013 р. в області фактично діяв 181 об’єкт, з них – 24 книжкові магазини та 157 інших об’єктів (нормативна мінімальна кількість об’єктів книготоргівлі для Чернігівської області складає 392 одиниці). При цьому об’єкти роздрібної торгівлі книжковою продукцією повністю відсутні у Чернігівському та Срібнянському районах.

На початок 2013 р. на Чернігівщині було зареєстровано 308 періодичних друкованих видань. Окрім того, у Чернігові розміщено редакції 8 друкованих ЗМІ загальнодержавної форми розповсюдження («Сіверщина», «Сіверянський літопис», «Гарт» (російськомовна версія), «Вісник Чернігівського національного педагогічного університету ім. Т.Г. Шевченка», «Вісник Чернігівського державного технологічного університету. Серія Технічні науки», «Вісник Чернігівського державного технологічного університету. Серія Економічні науки», «Наукові записки. Серія: Психолого-педагогічні науки (Ніжинський державний університет ім. Миколи Гоголя)», «Сіверські прайси»).

При цьому в області регулярно виходять у світ 90 видань, загальним разовим тиражем близько 900 тис. прим. З них – 78 газет, 11 журналів та 1 збірник. За тематичною спрямованістю: громадсько-, суспільно-політичні – 40 видань, інформаційні, інформаційно-рекламні – 19 видань, рекламні та рекламно-інформаційні – 12 видань, наукові, науково-популярні та освітні – 9 видань, релігійні – 4 видання, для дозвілля – 3 видання, інші – 3 видання.

За сферою розповсюдження – 8 загальнодержавних, 82 місцевих, з яких: в межах області – 41 видання, в межах районів – 29 видань, в межах міст – 12 видань.

За мовами видань: українською мовою – 51 видання, російською мовою – 4 видання, дво- та багатомовні – 35 видань.

Засновниками друкованих ЗМІ є: органи виконавчої влади, місцевого самоврядування – 28 видань, фізичні особи – 19 видань, комерційні структури – 18 видань, навчальні заклади – 9 видань, громадські організації – 5 видань, релігійні організації – 4 видання, політичні партії – 1 видання, трудові колективи – 4 видання, інші – 2 видання.

Використовуючи досвід сусідніх Гомельської і Брянської областей, районні газети переходять на кольоровий друк. Таких уже є більшість.

Німеччина останніми роками свідомо акцентує власну увагу на державній підтримці інноваційного розвитку, надаючи гранти для створення підприємствами інформаційної інфраструктури [1].

У співпраці європейської спільноти з Росією, наприклад, пропонується створення відкритого для всіх інформаційного суспільства [9].

Держава справді має сформувати таку інформаційну інфраструктуру, яка надавала б інформаційні та комунікаційні послуги суб’єктам ринку, державним установам та всім прошаркам населення.

В Україні ж у зв’язку з невизначеністю концепції щодо реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації на державному рівні та неприйняттям відповідних законопроектів процес реформування комунальних засобів масової інформації призупинився [13]. Хоча метою прийняття цього закону є повніше забезпечення права громадян на інформацію, зокрема, права на повну, об’єктивну та достовірну інформацію про діяльність влади.

Загалом же не всі редакції комунальних газет області є готовими до реформування і зацікавлені в ньому.

Виконавчою владою вживаються заходи, спрямовані на розвиток та вдосконалення місцевої інформаційної інфраструктури.

З метою сприяння поліпшенню можливостей для безумовного забезпечення реалізації на території області державної інформаційної політики, підтримки розвитку друкованих і електронних ЗМІ, стимулювання книговидавничої та виставкової діяльності, піднесення престижності та суспільної значимості праці журналістів, письменників, задоволення потреб споживачів інформації з особливими потребами, діє обласна програма підтримки розвитку інформаційно-видавничої сфери Чернігівщини на 2012  2015 рр., затверджена 23 грудня 2011 р. на засіданні 6-ї сесії Чернігівської обласної ради 6-го скликання.

З метою захисту інтересів держави в інформаційній сфері здійснюється постійний моніторинг регіональних ЗМІ щодо наявності випадків порушень чинного законодавства України. У разі виявлення порушень невідкладно вживаються необхідні заходи.

Виступаючи у травні 2004 р. в Житомирі на Всеукраїнській нараді керівників державних і комунальних засобів масової інформації Віктор Янукович зауважив: «Можна робити багато корисного, але не вміти про це сказати, або навпаки – заговорити все таким чином, що корисна справа набридне. Тому необхідно робити все виважено і професійно» [3].

Органами виконавчої влади постійно надається сприяння висвітленню державними та комунальними засобами масової інформації офіційної точки зору вищих посадових осіб держави та позиції місцевих органів влади з питань реалізації внутрішньої та зовнішньої політики

Широке та об’єктивне подання матеріалів про місцеві органи влади та вищих посадових осіб держави є одним з пріоритетів у інформаційній діяльності обласної державної адміністрації. Відповідно, постійно удосконалюється робота щодо здійснення інформаційного супроводу діяльності посадових осіб. Висвітлення їх офіційної точки зору здійснюється як через традиційні ЗМІ шляхом проведення прес-конференцій, брифінгів, прямих ефірів на телебаченні та радіо тощо, так і через публікації на офіційному веб-сайті облдержадміністрації.

З метою привернення уваги редакцій ЗМІ області комунальної форми власності до важливих суспільно-значимих тем економічного, соціального, гуманітарного характеру до редакцій надсилаються листи-рекомендації (загалом за 2012 р. – 20 листів-рекомендацій, що стосувалися 145 тем). У цих листах редакціям було рекомендовано сприяти висвітленню актуальних питань державного значення.

На постійному контролі перебуває організація роботи щодо зв’язків з громадськістю та реагування на звернення громадян. Щомісяця головою облдержадміністрації затверджуються графіки проведення брифінгів, прес-конференцій, виступів заступників голови облдержадміністрації, начальників управлінь, відділів облдержадміністрації в засобах масової інформації. Регулярно відбуваються прес-конференції голови облдержадміністрації, окрім того, після завершення сесії обласної ради проходить спілкування зі ЗМІ голови облдержадміністрації та голови обласної ради. Відбуваються регулярні зустрічі голови облдержадміністраціями з редакторами районних та обласних газет, представниками місцевих телерадіокомпаній.

З метою поліпшення інформування населення про діяльність органів виконавчої влади, висвітлення актуальних питань державної політики, задоволення потреб громадян в інформації проводяться засідань прес-клубу «Ділове слово» за участю керівників управлінь, відділів облдержадміністрації, інших установ. В цілому у 2012 р. було проведено 34 засідання прес-клубу «Ділове слово». Ця діяльність свідомо актуалізована також у 2013 р.

Ефективним механізмом, що забезпечує реалізацію громадянами конституційних прав на участь в управлінні державними справами, вільний доступ до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також відповідає вимогам сучасного інформаційного суспільства, є офіційний веб-сайт Чернігівської облдержадміністрації.

На сайті створено банк даних про стан справ у різноманітних галузях і сферах господарського комплексу області, де оприлюднюється відповідна оперативна статистична інформація. Щодня розміщується інформація про події і заходи, які відбуваються в державі та області за участю Президента України, керівництва органів виконавчої влади, облдержадміністрації та її структурних підрозділів.

З метою більш повного інформування населення області про діяльність глави держави діють розділи «Ініціативи Президента», «Виконання соціальних ініціатив Президента на Чернігівщині».

З метою публічного обговорення громадськістю важливих соціально-економічних і суспільно-політичних питань на веб-сторінці облдержадміністрації функціонує рубрика «Громадське обговорення», де розміщуються проекти розпоряджень, програм, нормативно-правових актів облдержадміністрації, районних державних адміністрацій, спрямованих на практичну реалізацію пріоритетних напрямів державної політики. Кожен громадянин має можливість висловити свої пропозиції та зауваження до проектів. Публікуються плани проведення консультацій з громадськістю, звіти про проведені консультації та громадське обговорення проектів розпоряджень голови облдержадміністрації.

Для надання громадянам і юридичним особам інформаційних та інших послуг на офіційному веб-сайті облдержадміністрації діє рубрика «Каталог послуг», в якій міститься перелік послуг, систематизованих за сферами їх надання.

Згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» на веб-сайті облдержадміністрації функціонує рубрика «Доступ до публічної інформації», де є роз’яснення порядку доступу громадян до публічної інформації, що перебуває у володінні Чернігівської обласної державної адміністрації, наводяться зразки оформлення інформаційних запитів, розміщуються проекти рішень обласної ради.

Останніми роками в Україні формується Концепція гуманітарного розвитку України на період до 2020 р.

Її реалізація не можлива без активної участі засобів масової інформації. Про це неодноразово наголошено у проекті Концепції. Однак, на нашу думку, у ньому не конкретизовано принципи залучення засобів масової інформації до цієї роботи. Зокрема, заохочення мас-медіа до такої діяльності та доступність ЗМІ для усіх верств населення України.

У зв’язку з цим органи обласної виконавчої влади Чернігівщини разом з журналістськими громадськими організаціями запропонували доповнити проект Концепції наступними позиціями:

– утвердження принципів свободи слова, створення економічних передумов для роботи в Україні вільних та незалежних ЗМІ;

– вдосконаленням механізмів доступу представників ЗМІ до публічної інформації;

– заохочення засобів масової інформації до участі в реалізації Концепції гуманітарного розвитку України шляхом надання державних преференцій та підтримки ЗМІ, які працюють у цьому напрямку. Створення умов (передусім на законодавчому рівні та економічних умов), коли вільна преса може ефективно розвиватись, бути незалежною від будь-якого контролю та економічно незалежною;

– розроблення та впровадження заходів щодо здешевлення передплати на друковані ЗМІ та розширення аудиторії електронних засобів масової інформації з метою забезпечення доступності до ЗМІ широких верств населення;

– стимулювання участі в реалізації Концепції гуманітарного розвитку України інтернет-медіа;

– розроблення та запровадження державних грантових програм щодо реалізації Концепції для засобів масової інформації, у яких можуть брати участь на конкурсних засадах як загальнодержавні, так і регіональні ЗМІ;

– створення законодавчих передумов для заборони використання окремими недобросовісними політиками брудних політичних технологій у ЗМІ;

– роздержавлення друкованих ЗМІ в Україні відповідно до її зобов’язань перед Парламентською Асамблеєю Ради Європи;

– поетапне реформування державної та комунальної преси на засадах добровільності, участі трудових колективів у визначенні долі видань, безоплатної передачі майна таким колективам та збереження соціальних гарантій для журналістів реформованих видань;

– поступовий повний перехід з аналогового на цифровий формат подачі телевізійного сигналу, забезпечення соціально незахищених верств населення за рахунок держбюджету відповідними пристроями для прийому цифрового сигналу (телетюнерами);

– визнання питанням національної безпеки руйнування «Укртелекомом» мереж дротового радіо без надання населенню альтернативних можливостей прийому радіосигналу державних і місцевих радіокомпаній з ефіру (FM-мовлення), розробка відповідних державних програм.

Варто зауважити також щодо проблемних питань інформаційної галузі, вирішення яких сприятиме вирівнюванню взаємовідносин влади і громадськості в системі державного управління на регіональному рівні.

Такими, на наше переконання, є:

– відсутність коштів у облдержадміністрації, райдержадміністрацій на дольове утримання комунальних газет, де вони є співзасновниками, а також на оплату висвітлення діяльності виконавчої влади у ЗМІ;

– відсутність чітких фінансових зобов’язань виконавчої влади в установчих угодах, угодах на висвітлення діяльності облдержадміністрації, райдержадміністрацій у ЗМІ;

– необґрунтовано занижена фінансова підтримка комунальних ЗМІ з місцевих бюджетів;

– постійне скорочення мережі дротового мовлення без реконструкції або адекватної заміни на інші джерела отримання інформації;

– відсутність фінансово-економічних ресурсів для забезпечення належного розвитку книготорговельної мережі;

– застарілі комп’ютерна техніка, оргтехніка, цифрова фототехніка, транспорт у редакціях районних газет;

– невелика кількість власних веб-сайтів редакцій районних газет;

– нерегулярність оновлення інформації навіть на веб-сайтах райдержадміністрацій із-за відсутності фахівців з комп’ютерної техніки.

Про справедливість актуалізації означених проблем свідчить той факт, що Національна спілка журналістів України після зустрічі 1 лютого 2013 р. з прем’єр-міністром України Миколою Азаровим домоглася його окремого доручення щодо проблематики медійної галузі.

Міністерству фінансів України доручено збільшити видатки для забезпечення в необхідному обсязі трансляції телерадіопрограм, вироблених для державних потреб. Пропонується також відкликати внесений Державним комітетом телебачення та радіомовлення України проект Закону України «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ» та внести до проекту зміни в частині пріоритетного права трудових колективів редакцій на вибір способу реформування, вирішення майнових питань (у тому числі, приміщень), зокрема, передачі їх у власність редакцій, фіксованих ставок оренди, державної підтримки ЗМІ на час реформування. Журналістику пропонується визнати творчою спеціальністю в системі вищої освіти. Обласні державні адміністрації звітуватимуть уряду про стан виконання розпорядження Кабінету Міністрів «Про нормативи мінімального забезпечення сіл, селищ та міст кіосками з продажу друкованих ЗМІ (преси). Національний класифікатор буде розширено назвами творчих професій: «фотокореспондент», «оператор телебачення», адже вони пов’язані з журналістикою. «Укрпошта» піддана критиці за значне погіршення системи доставки періодичних видань після реформування пунктів сортування. Пропонується накласти мораторій на зміни у складі засновників державних та комунальних друкованих ЗМІ до прийняття Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ».

Отже, маючи достатньо розгалужений інформаційний простір на теренах регіону, стиснена лещатами недостатнього фінансування нею ЗМІ в рамках чинного медійного законодавства України, виконавча влада, органи місцевого самоврядування не здатні стовідсотково перетворити ЗМІ у свого соціального партнера.

Почасти владою до ЗМІ висуваються вимоги, які чинне інформаційне законодавство України не допускає.

Відтак несвідомо нівелюється інформаційна складова у взаємовідносинах влади і громадськості в системі державного управління. Це створює об’єктивні проблеми у формуванні рівня довіри громадськості до влади.

Органам державного управління регіонального рівня слід завжди і в усьому дотримуватись Законів України, які регулюють стосунки влади і ЗМІ, з урахуванням необхідності цілеспрямованого розповсюдження інформації про свою діяльність для конкретних соціальних груп населення [17].

Виправданим є також використання владою досвіду інститутів європейського громадянського суспільства в частині інформування певних категорій населення про свою діяльність власними інформаційними виданнями [18].

Порівняльний аналіз чинного та нового законів «Про державну службу»: недоліки та позитив

У статті здійснено порівняльний правовий аналіз норм чинного та нового Законів України «Про державну службу», виявлено недоліки та позитивні новели в регулюванні трудових відносин державних службовців. Відзначається суттєве розширення сфери дії нового закону, його спрямованість не лише на виконання завдань і функцій держави, а й підготовку пропозицій держслужбовцями щодо формування державної політики, її реалізації та надання адміністративних послуг. Автор звертає увагу на норми нового закону щодо послаблення політичних впливів на державну службу, питання дисциплінарної та майнової відповідальності держслужбовця та обов’язкового проведення службового розслідування на його вимогу з метою спростування безпідставних звинувачень або підозр. До недоліків даного закону віднесені ускладнена класифікація посад, незрозумілий підхід щодо рангів держслужбовців та виведення правового регулювання державної служби з-під дії трудового законодавства. На думку автора, трудові відносини держслужбовців за своєю правовою природою є різновидом трудових відносин найманої праці, а тому повинні регулюватися винятково нормами трудового права.

17 листопада 2011 р. було прийнято новий Закон України «Про державну службу» [1], (далі – Закон), яким передбачено зміну правового регулювання сфери державної служби в Україні. Даний Закон має набути чинності 01 січня 2014 р. З його прийняттям знову виникає питання галузевої належності трудових відносин державних службовців до трудового чи адміністративного права. Тому зараз актуальним є питання правового регулювання державної служби в Україні та її реформування. Процес становлення, розвитку, реформування державної служби досліджувався у вітчизняній юридичній літературі багатьма науковцями. Цій проблемі присвячені праці В.С. Венедіктова [3], В.В. Жернакова [4], М.І. Іншина [5], П.Д. Пилипенка [6], О.І. Процевського [7] та інших правознавців. Не зважаючи на значну кількість робіт з цієї тематики, дане питання є досить актуальним сьогодні та потребує подальшого вивчення. Тому метою даної статті є аналіз чинного і нового Законів «Про державну службу», виявлення недоліків та позитивних моментів при здійсненні реформування державної служби в Україні.

Представники науки трудового права правомірно вважають, що трудові відносини державних службовців, зокрема, прийняття їх на роботу (службу), переведення, звільнення, робочий час, оплату праці необхідно включати до предмета трудового права. У контексті чинного нині Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. [2], ці елементи дійсно входять до складу трудових правовідносин та регулюються КЗпП України, з урахуванням передбачених у цьому законі особливостей. Іншими словами, положення цього Закону забезпечують диференціацію правового регулювання трудових відносин державних службовців порівняно з іншими категоріями найманих працівників. За своєю правовою природою, трудові відносини державних службовців хоч і є трудовими відносинами найманої праці, однак мають свою специфіку, що зумовлено особливостями їх професійної діяльності, пов’язаної з реалізацією функцій держави. Через це до державних службовців закріплюються більш високі вимоги, а також для них встановлюються додаткові гарантії і пільги.

Порівняльний аналіз чинного та нового законів «Про державну службу» показав, що новий Закон України «Про державну службу» містить концептуально інший підхід стосовно правового регулювання трудових відносин державних службовців. Даним законом охоплено майже всі аспекти правового регулювання трудових відносин державних службовців. При цьому, сфера дії нового Закону, суттєво відрізняється від чинного Закону «Про державну службу». Новий Закон регулює відносини, що виникають у зв’язку зі вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця. Сфера дії чинного Закону розповсюджується на суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Аналіз норм цих двох законів показує, що ці документи суттєво відрізняються один від одного. У новому законі змінено погляд на сутність державної служби. Так, відображене у законодавчій дефініції призначення державної служби, яке раніше охоплювало лише виконання завдань і функцій держави, відтепер акцентоване на підготовку пропозицій державними службовцями щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг. Тепер за Законом державна служба має сприйматись не як суто допоміжний інститут держави, за допомогою якого функціонували державні органи, а передусім як механізм забезпечення реалізації прав і свобод людини, колективних інтересів суспільства.

Правове регулювання державної служби визначено у ст. 4 нового Закону. Згідно даної статті правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби, інших центральних органів виконавчої влади, виданими в межах їх повноважень у випадках, визначених законом.

Відносини, що виникають у зв’язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, організація і діяльність яких визначається спеціальними законами, а також їх апараті, які за своєю правовою природою є трудовими відносинами, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено спеціальним законом. При цьому, дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом, що визначено ч. 3 цієї статті. Таким чином, можна зробити висновок, що в даному випадку йдеться про можливість субсидіарного застосування норм трудового права до трудових відносин державних службовців, яке спрямоване на подолання прогалин в одній галузі права за допомогою винятково норми права іншої галузі. З цього виходить, що вказівка у новому Законі на можливість саме субсидіарного застосування норм трудового права до трудових відносин державних службовців може означати, що законодавець вже не розглядає ці відносини в рамках предмету трудового права.

Деякі норми нового закону спрямовані на послаблення політичних впливів на державну службу. Зокрема, цьому сприятиме запровадження окремої посади керівника державної служби в органі або його апараті як вищого державного службовця. Такий керівник, згідно Закону, наділений широким обсягом повноважень із проведення конкурсу, призначення на посади та звільнення з посад державної служби, присвоєння рангів, підвищення професійної компетентності службовців, заохочення і притягнення службовців до дисциплінарної відповідальності.

Ефективною новелою цього Закону є виключення з інституту державної служби посад допоміжного персоналу державних органів, працівників державних підприємств, установ і організацій.

Деяке здивування викликає ст. 9 нового закону, в якій йдеться про службу персоналу державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим або їх апарату. Проаналізувавши дану статтю, можна зробити висновок про те, що служба персоналу ідентична сучасній кадровій службі (відділу кадрів). При цьому виникає логічне запитання, чому законодавцем у ст. 9 при визначенні прав служби персоналу передбачено лише право на обробку персональних даних фізичних осіб відповідно до законодавства з питань захисту персональних даних для виконання покладених на цю службу повноважень. Де поділися інші права такої служби. Ч. 2 даної статті визначено, що типове положення про службу персоналу затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної служби. Позитивним моментом є те, що на сьогодні, це положення розроблено і висвічується в самому законі. На нашу думку, доцільніше було б законодавцю всі права служби персоналу, в т.ч. і на обробку персональних даних фізичних осіб сформувати у відповідному розділі даного Положення.

У новому Законі деталізовано регулювання багатьох аспектів державної служби, а саме: процедури конкурсного добору на посади; оформлення вступу, проходження, звільнення зі служби; випробування при призначенні; порядку переведення та відрядження службовців; організації службової діяльності та її оцінки; підвищення професійної кваліфікації; підстав і порядку припинення служби, притягнення службовців до відповідальності; порядку ведення особової справи службовців; порядку передачі службовцем справ і майна при звільненні зі служби тощо.

При цьому, на наш погляд, недопрацьованою є ст. 19 нового Закону, яка має досить невдалу назву «Початок службових відносин» та якою визначено, що службові відносини особи, яка вступає на державну службу вперше, розпочинаються з дня складення присяги, а в разі наступного призначення на посаду державної служби з дня призначення. Логічніше було б дану статтю назвати «Службові відносини державних службовців». Крім того, з норм ст. 18 та ст. 19 виходить, що присяга складається лише один раз, коли особа вступає на державну службу вперше. При цьому виникає логічне запитання: чому не потрібно складати присягу при вступі на державну службу вдруге, чи втретє через певний проміжок часу? Здається, що правильно було б при повторному проходженні державної служби, через певний проміжок часу, також в обов’язковому порядку складати присягу державного службовця. Даний факт посилив би вимоги до проходження державної служби та відповідальність державного службовця.

До негативних новел даного закону слід віднести ускладнену класифікацію посад державної служби. Суперечливою новелою Закону є перерозподіл посад на групи та підгрупи. Відповідно до ст. 6 Закону, посади державної служби, замість існуючих за чинним Законом, семи категорій, відтепер поділяються на п’ять груп та на дев’ятнадцять підгруп. Не зрозумілим є також підхід щодо рангів державних службовців, яких відповідно до Закону передбачено дев’ять. У межах кожної підгрупи їх може бути присвоєно не більше двох-трьох, при цьому підгрупа I-1 передбачає лише один ранг, підгрупи I-2 і II-1 – по два ранги. Наявність малої кількості рангів для кожної підгрупи не стане в майбутньому стимулювати державного службовця до самовдосконалення та підвищення свого професійного рівня.

Не можна обійти поза увагою таке важливе питання, визначене розділом 8 нового закону як дисциплінарна та майнова відповідальність державного службовця. Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку. Ст. 14 чинного Закону України «Про державну службу» визначено особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду.

Аналіз норм нового Закону «Про державну службу» показує, що у ч. 3. ст. 52 розширено перелік дисциплінарних проступків, до якого ввійшли:

– вияв неповаги до державних символів України;

– невиконання або неналежне виконання в межах посадових обов’язків рішень державних органів та/або органів влади Автономної Республіки Крим, наказів, розпоряджень та доручень керівників, наданих у межах їхніх повноважень;

– невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків;

– перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

– невжиття передбачених законом заходів щодо усунення конфлікту інтересів;

– порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі, визначених виборчим законодавством;

– порушення правил внутрішнього службового розпорядку;

– порушення правил професійної етики державного службовця;

– прогул, тобто відсутність державного службовця на робочому місці більше трьох годин підряд протягом робочого дня без поважних причин;

– поява державного службовця на робочому місці у нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп’яніння.

При цьому, до державних службовців можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) звільнення з посади державної служби. Позитивною новелою даного Закону є те, щоза кожний дисциплінарний проступок накладається одне дисциплінарне стягнення. Важливою новелою Закону є обов’язкове врахування характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, ступеню вини державного службовця, що сприятиме прийняттю об’єктивного рішення керівником органу щодо виду дисциплінарного стягнення.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення також враховуються характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування завданої шкоди, попередня поведінка державного службовця та його ставлення до виконання службових обов’язків.

Слід зазначити, що у ст. 53 нового Закону досить детально регламентовано порядок застосування дисциплінарних стягнень, що також є позитивним моментом.

Особливістю дисциплінарної відповідальності державного службовця є те, що в новому Законі встановлено такі правові категорії як визначення службової дисципліни, службових обов’язків та види дисциплінарних стягнень, які є диференційованими з урахуванням ступеню провини, що також є позитивним моментом.

Новим Законом передбачено право державного службовця оскаржувати до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби незаконні дії керівника державного органу, який повинен обов’язково провести службове розслідування у встановленому законодавством порядку з метою встановлення факту порушення прав особи, наданих цим Законом, або відсутності такого факту і вжити відповідні заходи у межах повноважень.

Позитивним є також те, що новий Закон містить норму щодо обов’язкового проведення службового розслідування на вимогу державного службовця з метою спростування безпідставних, на його думку, звинувачень або підозр.

Не можна обійти поза увагою той факт, що згідно з ч. 2 ст. 60 нового Закону державний службовець несе майнову відповідальність за шкоду спричинену його протиправними діями чи бездіяльністю. Закон не передбачає положень щодо розміру і порядку майнової відповідальності. Оскільки, за умови неврегульованості трудових відносин державних службовців цим законом допускається субсидіарне застосування норм трудового права, то цілком логічно було б скористатися положеннями КЗпП України з цього питання. Але, на жаль, у новому законі «Про державну службу» йдеться не про матеріальну відповідальність працівників, а саме про майнову відповідальність, яка є цивілістичною категорією. При цьому, розмір і порядок майнової відповідальності визначено Цивільним кодексом України.

Аналізуючи змістовне наповнення чинного та нового Закону «Про державну службу», можна зробити висновок, що переважна більшість положень саме нового Закону, а не чинного, цілком підпадає під визначення диференціація правового регулювання трудових відносин найманої праці.

На завершення, слід відзначити, що прагнення законодавця відмежувати трудові відносини державних службовців від предмета трудового права, досить яскраво демонструє термінологія, викладена у законі 2011 р. Зокрема, замість усталених у трудовому законодавстві України понять: «трудові правовідносини», «правила внутрішнього трудового розпорядку», «зміна істотних умов праці», запроваджено нові: «службові відносини», правила внутрішнього службового розпорядку», «зміна істотних умов служби». Спадає на думку, що, замінюючи ці терміни законодавець хотів підкреслити відмінну правову природу положень нового Закону від положень трудового законодавства.

Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що маючи позитивний характер значної частини новел, новий Закон України «Про державну службу» містить низку суттєвих недоліків, які викликають сумніви у його спроможності забезпечити якісне реформування інституту державної служби. При цьому, намагання законодавця вивести правове регулювання державної служби із під дії трудового законодавства не призведе до позитивних результатів та не є цілком правомірним. Оскільки, трудові відносини державних службовців за своєю правовою природою є різновидом трудових відносин найманої праці.Тому, їх належне правове регулювання можливе винятково нормами трудового права.

Культурологічна регіоніка в соціальній роботі

Подається авторська концепція статусу культурологічнії регіоніки в теорії та практиці соціальної роботи. У новому напрямку гуманітарного знання здійснюється інтеграція знань з культурології, філософії, психології, соціології, юриспруденції, що налаштовує майбутніх працівників державних і соціальних служб до багатогранної соціокультурної діяльності. Це передбачає аналіз співвідношення культури і соціуму, соціалізації та інкультурації, мистецтва і соціальної активності, особливо у сферах праці, управління, побуту, дозвілля, освіти, виховання, паблік рілейшнз. Також розглядаються соціокультурні функції дизайну, моди, реклами, сучасних ЗМІ та медіапростору. Загалом, на думку автора, культурологічна регіоніка дає змогу соціальним працівникам адаптуватися до місцевих умов повсякденного життя людей, використовувати духовні надбання краю в соціокультурній роботі з населенням. Знання регіональних особливостей етноментальності, традицій, звичаїв, обрядів певної місцевості допомагає в організації праці і відпочинку, побуту і дозвілля, соціальних стосунків і взаємодій з окремими макро- і мікрогрупами, субкультурними і маргінальними спільнотами.

Наукова і світоглядна підготовка працівників державних і соціальних служб вимагає не лише якісної вузькопрофесійної освіти, а й знання сучасної гуманітаристики в цілому. Ще більш важливим є перетин сучасного дискурсу теорії та практики соціальної роботи з окремими філософськими науками, що формує трансдискурсивний світогляд, ціннісні орієнтації, життєві позиції спеціалістів з менеджменту, права, державного управління. Особливої ваги для державних і соціальних працівників набувають культурологія, етика, естетика, які забезпечують інкультурацію службовців, інтеграцію їх соціально-гуманітарних знань із соціокультурним контекстом, духовно-моральними і художньо-естетичними цінностями суспільства. Важливо сформувати духовно-світоглядні засади професійної й громадської діяльності держслужбовців, налаштувати їх на високу соціальну активність, на усвідомлений вибір гуманістичних громадянських і життєвих позицій, в т.ч. на основі культурологічної регіоніки.

Зокрема культурологічні виміри соціальної роботи розкривають аксіосферу сучасного соціуму, духовні засади української ментальності й світовідношення, які вкрай важливі для соціокультурної діяльності працівників державних і соціальних служб серед різних верств населення України і регіону. Звідси випливає актуальність і доцільність розробки заявленої проблематики.

Означений науковий напрямок має авторський характер і спирається, перш за все, на публікації автора з культурологічної регіоніки [4], розроблений ним спецкурс і матеріали проведених ним теоретичних конференцій, зокрема з проблем філософії етнокультури [див. 4, 5], та І, ІІ, ІІІ Всеукраїнські Кулішеві читання [1].

В якості методологічного і змістового наповнення пропонованої проблематики використовуються праці відомих українських філософів і культурологів з проблем соціології культури (О. Семашко, І. Покулита), етноментальності (С. Кримський, І. Мойсеїв, М. Попович), іміджелогії (Н. Барна), паблік рілейшнз (Л. Балабанова, М. Поплавський), культури української діаспори (Г. Карась, Н. Кривда). Враховуються також дослідження російських культурологів (В. Губін, О. Золотухіна-Аболіна, В. Межуєв, В. Поліщук) і провідних польських дослідників соціології культури (А. Клосковська) та універсалізму (Я. Кучинський).

Мета статті – розкрити авторську концепцію культурологічної регіоніки, її вплив на теорію і практику соціальної роботи. Запропонувати комплексний, міждисциплінарний підхід до проблематики, що лежить на трансдискурсивному перетині теорії та практики соціальної роботи, юриспруденції, філософії та соціології культури, етнокультурології, культурологічної регіоніки, етики, естетики, теорії естетичного виховання, естето- і арт-терапії.

Дослідження культурологічних вимірів соціальної роботи передбачає розгляд проблематики співвідношення культури і соціуму, соціалізації та інкультурації, мистецтва і соціальної активності, особливо у сферах праці, управління, побуту, дозвілля, освіти, виховання, паблік рілейшнз. Розглядаються також соціокультурні функції дизайну, моди, реклами, сучасних ЗМІ та медіапростору в цілому. Крім того, новий культурологічний напрямок безпосередньо пов’язаний з проблематикою філософії етнокультури [2], з Чернігово-Сіверською культурологічною регіонікою, яка досліджується у монографіях і статтях автора [3].

Регіоніку можна визначити як комплекс вчень про регіональні виміри людського буття. Пошукові обрії регіоніки простягаються від природно-ландшафтних і соціально-історичних до сучасних економічних і культурних умов життєдіяльності народу на субетнічному рівні, у межах певного краю. Для України, наприклад, розподіл на регіони обумовлений як географічно (ландшафтним характером місцевості), так і історично (найдавнішим розселенням племен і племінних союзів у процесі етногенезу), а також адміністративно (процесом «державотворення» – державного будівництва). Чималу роль у регіоналізації етнокультурного буття грали і грають прикордонні зв’язки, характер транскордонних відносин з найближчими сусідами (для України – Росія, Білорусь, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія, Туреччина). З іншого боку, незважаючи на всю субкультурну розмаїтість України, як «країни колишніх окраїн» (Богдан Осадчук), український народ поєднує єдиний культурогенез, розвиток етноментальності, мови, фольклору, традицій, «соборності» багатонаціонального, поліетнічного існування.

Українську культуру іноді називають навіть «крейсуючою», маючи на увазі її геокультурний та історичний рух між Заходом і Сходом, слов’янськими і тюркськими елементами. Культурогенез і розвиток етноментальності в Україні просякнуті величезним масивом цінностей багатьох світових культур: скіфсько-сарматської, мусульманської, іудейської, античної, візантійської, західноєвропейської, польської, російської. І в цьому її суть і життєва сила, тому що «культура живе на кордонах» (М. Бахтін). Регіональні і субетнічні особливості української культури складають різні транскультурні взаємодії: російсько-українські, польсько-українські, слов’яно-тюркські (україно-турецькі, україно-татарські), слов’яно-іранські, східно- і південно-слов’янські, слов’яно-індоарійські. Зокрема, багато уваги дослідженню тюркського впливу, особливо в кримському регіоні, приділяли відомі українські етнокультурологи П. Куліш і А. Кримський. Сьогодні відроджується інтерес до етнічної культури кримських татар, до етногенезу і релігійних особливостей невеликого тюркського народу караїмів.

Регіоніка в етнологічному, історичному й економічному вимірах повинна розкрити субетнічну неповторність і самобутність соціального життя краю, його особливу причетність до становлення і розвитку єдиної державної нації. У культурологічному аспекті регіоніка може бути репрезентована як своєрідна «культурографія» регіону з її специфічною «духовною метафізикою» і «духовною етнографією» (термінологія Фосильйона). У цих вимірах регіоніка і стає складовою частиною етнокультурології, або «культурологічною регіонікою».

Теоретичне знання і практично-виховне використання культурологічної регіоніки надають можливість включити соціокультурні впливи у контекст «малої Батьківщини», метафізику культури рідного краю, наповнити форми і змісти соціальної роботи регіональними духовними цінностями пам’яток історії та культури.

Наприклад, Чернігово-Сіверська культурологічна регіоніка осмислює духовне життя Придеснянського краю крізь призму «сигнатури Спаса» – знаково-смислової системи естетосфери чернігівського Спасо-Преображенського собору, збудованого у 1036 р. Ідея Спаса, Преображення, тобто Божої любові, спасіння, духовного захисту є провідною не тільки в християнстві взагалі, а стає, фактично, «гаслом», «паролем», «символом» соціальної роботи. Тому в історії культури і духовності Чернігово-Сіверщини ідеї захисту, оборони, спасіння, рятування є домінантними в структурі соціальних і художніх цінностей краю, визначаючи «чоловічі» характеристики його гендерного статусу в етноментальному та політико-правовому просторі України (подібно до того, як «сигнатура Софії» Києва втілює в собі жіноче, материнське, Богородичне начало української духовності, що це блискуче розкрив акад. С. Кримський»).

Відтак, культура і художньо-естетичні цінності певного регіону можуть мати додаткове, але більш вагоме значення для соціальної роботи, зокрема для посилення духовних, моральних, правових впливів. Адже своє – ближче, рідне – цікавіше; і культурологічна регіоніка тому – ще одне цілюще джерело для духовного здоров’я людей, в т.ч. тих, хто потребує опіки, допомоги, захисту. Духовна історія рідного краю, літературні й художні твори земляків, активне мистецьке життя довкілля викликають пізнавальний інтерес та естетичний захват, сприяють моральному очищенню, що кінець кінцем здійснює і юридично-правову профілактику.

У цьому сенсі важливими для соціальної роботи на Чернігівщині є ідеї й духовний спадок, скажімо, Пантелеймона Куліша, а на Івано-Франківщині, відповідно, – Івана Франка; в Подесенні – твори Лазаря Барановича, Л. Глібова, М. Коцюбинського, П. Тичини, О. Довженка, а на Карпатах – І. Вишенського, Ю. Федьковича, В. Стефаника, О. Кобилянської. Так само духовно цінною в сучасному житті України є творчість івано-франківської літературної групи «Бу-Ба-Бу» і ніжинського «Лугосаду», художників Анатолія Фурлета і Євгена Кріпа, композиторів В. Івасюка і М. Збарацького.

Культурологічна регіоніка дає змогу соціальним працівникам адаптуватися до місцевих умов повсякденного життя людей, використовувати духовні надбання краю в соціокультурній роботі з населенням. Крім того, знання регіональних особливостей етноментальності, традицій, звичаїв, обрядів певної місцевості допомагає в організації праці і відпочинку, побуту і дозвілля, соціальних стосунків і взаємодій з окремими макро- і мікрогрупами, субкультурними і маргінальними спільнотами. Відтак, культурологічна регіоніка як складова філософії етнокультури стає теоретико-методологічним підґрунтям менеджменту соціокультурної діяльності, проведення різноманітних рекламних і PR-кампаній, налагодження щирих душевних відносин з «клієнтами» і «пацієнтами» у соціальній роботі. Культурологічна регіоніка вбирає до себе й водночас підживлює весь комплекс світоглядних, соціально-політичних, правових, моральних, естетичних цінностей історії та культури певного краю, аксіо- та естетосферу регіону.

Звичайно, культурологічна регіоніка – лише один з багатьох компонентів багатогранної культурології соціальної роботи. Він інтегрується й збагачується у різнобарвній палітрі духовної культури «соборної» України, у культурній синергії всіх історичних регіонів нашої єдиної за сакральним духом Батьківщини. Вищі святості національного життя, релігійні, політичні, правові, духовні цінності українського народу втілені у філософських, естетичних, культурологічних поглядах професорів Києво-Могилянської Академії, представників Чернігівського літературно-філософського кола, «Руської трійці», Наукового товариства ім. Тараса Шевченка, у творчості українських «шістдесятників», співців незалежності, демократії та свободи. Все це дає надію на зміцнення духовного здоров’я нашого народу, налагодження взаємозв’язків між культурою та соціальним життям, між естетичною, економічною, політичною, правовою та моральною свідомістю людей, а відтак, – для поліпшення й більшої ефективності соціальної роботи.

Отже, культурологічна регіоніка спрямована на інтеграцію філософських, культурологічних, етичних, естетичних знань з теорією та практикою соціальної роботи, з менеджментом соціокультурної діяльності, правовим захистом населення. Одним з найважливіших завдань цього наукового напрямку є обґрунтування взаємності культурологічних вимірів соціальної роботи з правовою свідомістю і громадянською позицією людей, єдності духовного здоров’я і здорового, соціально-активного способу життя, формування любові до Чернігово-Сіверщини – нашої «малої Батьківщини».

Проблемні питання впровадження нового законодавства про державну службу та змін до антикорупційного законодавства України з точки зору міждисциплінарного підходу та інституціональної економічної теорії

У статті висвітлені окремі проблемні питання впровадження нового законодавства про державну службу та змін до антикорупційного законодавства України з точки зору міждисциплінарного наукового підходу та останніх розробок представників інституціональної економічної теорії. Звертаючи увагу на проблему побудови в Україні «ефективної держави», яка б обслуговувала інтереси громадян, автори констатують необхідність подолання бюрократизму, що перетворився на жорсткий самодостатній механізм влади та стоїть над законом і свободою членів суспільства. При цьому основною проблемою впровадження нового законодавства про державну службу, на думку дослідників, є незавершення процесу формування в Україні європейської раціональної бюрократії веберовського типу, замість чого в модель вітчизняної державної служби впроваджуються напрацювання технологій «реалістичної» моделі кінця ХХ  початку ХХІ ст. Відсутність пріоритетності інституціональних змін стала ще одним прорахунком в процесі реформування держави, оскільки їх розробка означала б вироблення стійких правил гри в політичній, економічній, соціальній сферах та механізмів, що забезпечують їх виконання.

Значущість обговорення питань впровадження нового законодавства про державну службу та змін до антикорупційного законодавства України з точки зору розв’язання першочергових завдань удосконалення державного управління в Україні важко переоцінити. Якщо окинути зором карту планети і замислитися над процесами, які визначають розвиток людства, що її населяє, то попри всі природні, економічні, технологічні, культурні зміни не можна не помітити як трансформується чи не найдавніший інститут нашої цивілізації – інститут держави. В плані масштабної соціальної організації нічого більш розумного і досконалого, ніж держава, за останні п’ять тисяч років люди не винайшли, не вигадали, не сконструювали. Всі держави і народи, що прагнуть зберегти або досягнути гідного місця на магістральних шляхах розвитку сучасної цивілізації, а не залишитися або раптом опинитися на її узбіччі, вимушені докладати різнобічних та різнопланових зусиль (інтелектуальних, політичних, організаційних, морально-вольових тощо) для удосконалення інститутів публічної влади. В будь-якому разі таке удосконалення безпосередньо пов’язане з реформуванням виконавчої влади, адже саме вона є найбільш важливою гілкою влади з суто практичної точки зору – з точки зору організації взаємовідносин людини і держави, з точки зору організації державного управління у вузькому розумінні, з точки зору ролі в організації та забезпеченні впорядкування суспільних відносин і громадського порядку взагалі. І стосується цей процес передусім реформування державної служби, адже саме конкретні люди, що перебувають на державній службі, уособлюють собою конкретну державу.

Ще у 2010 р., відразу після президентських виборів, новообраний глава нашої держави В.Ф. Янукович звернувся з посланням до народу України, де виклав основні контури майбутньої програми дій влади – в економіці, гуманітарній сфері, у внутрішній та зовнішній політиці. Президент підкреслював, що «зміни, яких потребує наше суспільство, вимагають від нас концентрації зусиль, довіри і терпіння». У своїх щорічних посланнях до Верховної Ради він наголошував, що «наш вибір – модернізація України, є незворотним. Водночас ми маємо розуміти, що політика глибоких змін буде проводитись в умовах глобальної світової нестабільності, нових криз і нових загроз, які ми повинні навчитись своєчасно попереджати і враховувати», що «сучасний світ швидко змінюється, стає багатополярним, більш складним і динамічним, з новими можливостями і викликами для розвитку кожної країни» [3]. Тобто, ефективне впровадження нового законодавства про державну службу та змін до антикорупційного законодавства України є важливою складовою зміцнення нашої державності та забезпечення умов успішного розвитку країни.

Впровадження нового законодавства про державну службу та змін до антикорупційного законодавства України викликало величезну кількість публікацій науковців, керівників органів влади та управлінців-практиків. Уважне ознайомлення зі змістом цих публікацій засвідчило наявність якщо й не «білих плям», то принаймні недостатньо висвітлених проблем, до яких автори віднесли нерозвиненість та поширеність міждисциплінарних наукових досліджень явищ та процесів зазначеної вище проблематики. Розглянуті під цим кутом зору проблемні питання впровадження нового законодавства про державну службу та змін до антикорупційного законодавства України привернули особливу увагу авторів до надбань сучасної інституціональної економічної теорії, в межах якої достатньо послідовно розробляється новий порядок денний для сучасних соціальних наук в цілому.

Саме з метою усунення зазначених вище прогалин вітчизняного наукового дискурсу і запропонована надана доповідь. Крім того, певною мірою вона є відповіддю авторів на заклик керівництва Національного агентства України з питань державної служби, а саме: «Наближення державного управління України до європейських стандартів та вирішення проблемних питань розвитку державної служби та служби в органах місцевого самоврядування потребує об’єднання зусиль наукових установ, навчальних закладів, громадських організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування та міжнародних інституцій» [18].

З точки зору надбань сучасного соціально-гуманітарного наукового знання самими актуальними для суспільствознавства ХХІ ст. стають проблеми «ефективної держави», ефективності державного управління [15, с. 174-183]. Ще наприкінці минулого століття в доповіді Світового банку «Держава в мінливому світі» підкреслювалося, що ефективна держава життєво необхідна для надання товарів і послуг, а також для створення правил та інститутів, що дозволяють ринкам процвітати, а людям вести більш здорове і щасливе життя. Без цього неможливий сталий розвиток як в економічній, так і в соціальній сфері» [6, с. 6]. Тому цілком зрозуміло зростання інтересу до проблематики аналізу влади в сучасній економічній теорії [7, с. 8]. Для її представників все більш очевидним і значущим видається той факт, що держава відіграє ключову роль у встановленні ефективних інститутів і суспільно необхідного порядку влади, що умовою виникнення ефективних інститутів влади є наявність ефективної влади держави. Фактором, що визначає ефективність його влади, є наявність у державних агентів відповідної мотивації до її ефективної реалізації. Мотивація – результат влади, тобто мотивація поведінки державних агентів формується під впливом системи влади, в рамках якої функціонує державна організація. Ефективна влада виступає для суспільства колективним благом. Здатність держави до створення ефективного порядку влади являє собою частину більш загальної проблеми, пов’язаної з його здатністю або мотивацією до створення колективних благ для суспільства [7, с. 267]. Проблема створення ефективної влади особливо гостро стоїть в пострадянських державах з перехідною економікою, яка у певному сенсі є не чим іншим, як системою неефективної влади. Хоча сучасний світ постійно еволюціонує, вимагаючи принципових змін у сфері державного управління, проте бюрократична ієрархія сама принципово не в змозі самостійно змінюватися відповідно до зовнішніх умов бо не здатна усвідомити необхідність таких змін. У зв’язку з цим неефективну бюрократичну систему в нових умовах необхідно терміново реформувати відповідно до функцій держави, що обслуговують інтереси громадян [20, с. 8].

На початку проведення реформ у країнах Східної Європи і колишнього Радянського Союзу головним їх напрямом було зменшення ролі держави в економіці. Стратегії лібералізації та приватизації мали намір змінити взаємодію державних інститутів із приватними фірмами в напрямку переходу від адміністративно-командних методів управління економікою до ринкових механізмів. При цьому набагато менше уваги приділялося зворотній стороні цих відносин впливу бізнесу на владу. У країнах із перехідною економікою, до яких відноситься й Україна, цей процес змінює темпи і напрями економічних і політичних реформ, якість та ефективність сфери державного управління. Однак те, в чому сучасні українці зазвичай вбачають соціальне зло винна не бюрократія як соціальна верства, а процес зростання рівня бюрократизації, що призводить до плутанини в регулюванні економіки, безпеки, соціальної сфери, до обмеження прав і свобод громадян, підміни приватної ініціативи тотальним державним контролем. Бюрократизм є замкнутим, жорстким механізмом влади, що діє за законами ієрархії, стоїть над законом і свободою членів суспільства. Наразі він перетворився на самодостатню організацію, яка функціонує виходячи лише з власних, а не суспільних інтересів. Сьогодні саме в бюрократизації чітко проявляється діалектика дезорганізації та кризової організації системи державного управління. Він є дисфункцією практичної реалізації завдань організаційних структур, корумпованим викривленням механізму державного управління, оскільки останній повинен забезпечити реалізацію громадських інтересів.

Певний рівень бюрократизації державного управління має об’єктивний характер і тому цілком подолати корупційні прояви в цій сфері в принципі неможливо. Одним із шляхів зменшення їх кількості є поступова дебюрократизація управлінського апарату. Цей процес викликає схвалення серед пересічних громадян. Для подолання бюрократизації державної влади необхідно реалізувати ряд заходів: 1) переглянути систему взаємодії громадянина і влади; 2) продовжити реформування кадрової політики та менеджменту на всіх рівнях державної влади; 3) удосконалити механізм взаємодії політичного керівництва і державного управління; 4) запровадити дієву систему аудиту адміністративної діяльності; 5) проводити постійний моніторинг громадської думки щодо оцінки діяльності як органів державної влади, так і посадових осіб, з метою підвищення рівня прозорості та відкритості української влади [20, с. 9].

Державна служба ключова ланка в системі державного управління. Ефективність державного механізму безпосередньо залежить від діяльності державної служби як соціально-правового та політичного інституту, який діє на єдиних організаційних, нормативно-правових, кадрових й інформаційних засадах [12]. Оскільки переважна більшість економічних та соціальних реформ проводиться силами державних службовців, започатковано і реформу самої державної служби. Пропонується якісно новий підхід до державної служби, який відповідає європейським стандартам державного менеджменту і наближає державу до статусу інституту, що обслуговує громадян, тобто робить її не знаряддям примусу, а сервісною державою для людей, де чиновники надають якісні послуги, розраховуючи на кошти платників податків, а не на хабарі.

Метою нового Закону України «Про державну службу» є удосконалення правового регулювання державної служби відповідно до європейських принципів ефективного врядування та у зв’язку із системними реформами, започаткованими Президентом. Законом визначено основи державної служби, умови вступу на державну службу, порядок її проходження та припинення, правовий статус державних службовців, засади їх соціального і правового захисту. Наведені завдання послідовно розв’язуються у положеннях Закону, якими передбачається створення правових передумов для створення політично нейтрального інституту державної служби; підвищення її престижності; врегулювання статусу державного службовця; підвищення якості послуг, які надають держслужбовці; введення в дію прозорого механізму прийняття на державну службу; введення в дію ефективного механізму запобігання корупції; створення умов прозорої діяльності органів державної влади; підвищення рівня соціального та матеріального захисту державних службовців. Закон містить цілу низку інноваційних положень, основні з яких висвітлені авторами у відповідному навчальному посібнику [16, с. 24-32].

На нашу думку, основною проблемою впровадження нового законодавства про державну службу (а це не тільки нова редакція закону про державну службу, а й згадувані вище антикорупційні закони 2011 р. та ціла низка підзаконних нормативних актів) є те, що, не завершивши достатньою мірою процесу формування європейської раціональної бюрократії веберовського типу, ми змушені впроваджувати в нашу модель державної служби напрацювання технологій «реалістичної» моделі кінця ХХ початку ХХІ ст.

Ще одна очевидна проблема. Не тільки всеосяжний, але навіть елементарний комплексний аналіз реформування державної служби неможливий без комбінування політологічних, юридичних, економічних, філософських, соціологічних підходів, тобто, вимагає міждисциплінарного підходу. Водночас такий аналіз вимагає порівняльних досліджень. Масштаби подібних досліджень в галузі державного управління взагалі та адміністративних реформ, зокрема, явно недостатні і не відповідають важливості і значущості самих завдань.

Взагалі, дослідження держави, державності (насамперед, як понятійно-інституційної форми для організації та здійснення владних можливостей), політичних інститутів і процесів об’єктивно вимагає не тільки спеціалізованого, але і міждисциплінарного підходу.

Слід зауважити також, що при проведенні міждисциплінарних досліджень об’єктивно спливає на порядок денний низка методологічних і гносеологічних проблем, що вимагають окремого дослідження і предметного обговорення. Перш за все, проблема необхідності знаходження спільної мови, проблема пошуку і вироблення концептів (понять, категорій, концепцій, парадигм), які були б зрозумілими і економістам, і юристам, і політологам, і соціологам, і філософам, і вченим, і практикам. До речі, саме про це писав ще на початку 1990-х Г.Дж. Берман у своїй блискучій роботі з історії європейського права. Дозволимо розлогу цитату, бо вона того заслуговує і змушує багато про що замислитися. «… Занадто вузький погляд на право не дає можливості ефективно вивчати його представникам інших дисциплін – історикам, політологам, соціологам, філософам. Якщо ставитися до права всього лише як до панівних норм, процедур і прийомів, воно і справді представляє мало інтересу для істориків суспільства або гуманітаріїв. Слід також зазначити, що втрачають від цього не тільки самі юристи, а й історики та інші гуманітарії, які таким чином позбавляються одного з найбагатших джерел розуміння своїх власних дисциплін. Якщо наші суспільні та гуманітарні науки і стали надмірно біхевіорістськими і фрагментарними, а історіографія особливо перетворилася на надмірно націоналістичну і надмірно прив’язану до відносно коротких відтинків часу дисципліну, то причина цьому і в тому, що така тепер наша правова думка. А будучи такою, правова думка пішла з кругозору професійного вченого і разом з тим освіченої публіки» [4, с. 17-18].

Саме гуманітарне наукове знання стало настільки спеціалізованим і диференційованим, що ризик опинитися в ситуації, коли «за деревами не видно лісу» різко зростає. На жаль, у вітчизняній практиці роботи по типу відомої монографії донецького вченого-економіста В.В. Дементьєва «Економіка як система влади» [7] швидше виняток, ніж правило. Питання досягнення концептуальної еквівалентності залишається відкритим, так само як і ще більш наболіле питання взаємозв’язку науки і практики, взаємодії політиків і практиків державного управління з ученим співтовариством. А без такої концептуальної еквівалентності нашому суспільству дуже проблематично забезпечити інтелектуальний прорив, здатний перетворити курс на модернізацію країни з декларації на реальність.

У процесі осмислення ходу реформ у постсоціалістичних країнах вже в другій половині 1990-х рр. з’ясувалося, що в їх вихідній програмі були зовсім випущені питання, що стосуються інститутів та інституціональних змін [5]. Згідно з найбільш поширеними стандартними визначеннями, інститутами називають стійкі правила гри в політичній, економічній, соціальній сферах, а також механізми, що забезпечують їх виконання. Їх визначають як створені людьми рамки, що структурують політичні, економічні та соціальні взаємодії. Визнання пріоритетності інституційних змін для забезпечення успіху трансформаційних процесів, на жаль, ще не стало надбанням української наукової думки та управлінської практики. Це спонукає більш уважно придивитися до сучасної інституціональної економічної теорії.

Інституціональну економічну теорію або інституціональну теорію розвитку національних економік слід розглядати як сукупність учень, які синтезують роль соціальних, правових, організаційних, політичних, етичних, ментальних, економічних інститутів у процесі їхнього функціонування. Предметом цієї теорії є дослідження впливу соціальної організації економіки та притаманних їй інститутів на економічну поведінку (вибір економічних агентів) [8, с. 102]. В сучасній світовій економіці у кожній країні неоінституціоналізм набув специфічних рис і розвивається під впливом особливостей національного історичного досвіду і менталітету, традицій філософської та економічної науки тощо. Однак доцільно виокремити спільні ознаки, які визначають суть і специфіку цього напряму в сучасних умовах. До них належать: критичне ставлення до класичної економічної теорії і практики ринкового господарювання; підтримка міждисциплінарного підходу у дослідженні економічних явищ; перехід від методологічного індивідуалізму неокласиків до дослідження колективних інститутів (корпорацій, профспілок, політичних партій); позиціонування історичного підходу з втіленням принципів еволюціонізму, емпіричного аналізу в дослідженні економічних явищ та процесів; акцентування на суттєвих недоліках сучасного ринкового господарства (економічні кризи, масове безробіття, різка соціальна диференціація, бідність значної частини населення, контрастний розподіл обмежених економічних ресурсів), а також на соціальних і глобальних проблемах (екологічні, демографічні, расові, проблема багатих і бідних країн тощо); підтримка ідеї державного соціального контролю ринкової економіки; використання концепцій трансформації суспільства.

У вітчизняній економічній науці певні постулати інституціональної теорії відображені в працях відомих українських вчених А. Гальчинського, В. Гейця, В. Демєнтьєва, Б. Кваснюка, П. Леоненка, Д. Лук’яненка, С. Мочерного, В. Савчука, Ю. Пахомова, О. Пасхавера, О. Філіпченка. Втім, і застереження варто пригадати: «Незважаючи на наукову моду, один лише інституціоналізм жодним чином не може стати методологічною панацеєю… Він повинен органічно «влитися» до складу еволюційної теорії поряд з іншими підходами, що системно описують трансформаційні і трансакційні фактори» [11, с. 42]. Але все ж таки слід окремо зупинитися на останній роботі сучасного класика інституалізму Дугласа Норта, яку він написав спільно з професорами Джоном Уоллісом та Баррі Вайнгастом – «Насильство і соціальні порядки» [19]. Книга присвячена концептуальній інтерпретації всієї історії людства через призму рішення проблеми насильства в різних соціальних порядках, що відрізняються системами переконань, типом організацій, політичними та економічними інститутами і є дуже корисною з точки зору завдань осмислення нашої української дійсності.

Двох десятиліть незалежного існування цілком достатньо, аби зрозуміти, що влада, яка змінює одна одну в Україні, якісно однорідна, відтворює одні й ті самі соціальний порядок та державну машину, яку дослідники називають природною державою або «порядком обмеженого доступу». У такій державі загальна мета носіїв влади та представників наближених до неї еліт полягає у приватному отриманні надприбутку (ренти), яка вилучається за рахунок монополізації та контролю над найбільш вигідними видами діяльності. Звання «природної» ці держави заслужили тому, що в історії людства до середини XIX ст. всі вони були такими й тепер їх переважна більшість. Ефективна альтернатива такій державі – соціальний порядок відкритого доступу (заснований на рівнодоступній і повсюдній політичній та ринковій конкуренції) – виник у XIX ст. в процесі розвитку західноєвропейської цивілізації. Залишається не ясно, чи хороші інститути є наслідком багатства і стійкості або, навпаки, багатство і стійкість, не важливо, як придбані, призводять до хороших інститутів, які комплексно характеризуються як порядок відкритого доступу. У другій половині XX ст. до країн, які практикують порядок відкритого доступу, наблизилися лише кілька держав Південно-Східної Азії (такі, як Японія, Південна Корея, Тайвань) і останніми роками – постсоціалістичні країни Східної Європи (такі, як Словенія, Чехія, Естонія). Переваги порядку відкритого доступу очевидні. До цих переваг належать конкурентні безособові інститути, неупереджена держава, регульоване насильство, зворотній зв’язок і, як наслідок сталість і високі показники економічного зростання.

Виконання Угоди про асоціацію України та ЄС дає шанс на успішний вихід на внутрішню еволюцію самих еліт. Маємо надію, що українська бюрократія буде мислити і діяти саме в рамках цієї прогресивної історичної тенденції переходу до соціального порядку відкритого доступу.

Важливою умовою успішної реалізації системних реформ в галузі публічної служби є успішна антикорупційна політика. Корупція є однією з найактуальніших соціальних проблем сучасності, розв’язання якої для багатьох країн є надзвичайно важливою справою. Невипадково Конвенція ООН проти корупції (резолюція № A/RES/58/4 від 21 листопада 2003 р.), яка набула чинності з 14 грудня 2005 р. і ратифікована Законом України № 251-V від 18 жовтня 2006 р., починається з констатації сумного факту стурбованості держав-учасниць конвенції «серйозністю породжуваних корупцією проблем і загроз для стабільності й безпеки суспільств, що підриває демократичні інститути й цінності, етичні цінності й справедливість та завдає шкоди сталому розвитку й принципу верховенства права» [13].

Президент України В.Ф. Янукович визначив боротьбу з корупцією стратегічним завданням влади. Одним із перших його Указів було утворено Національний антикорупційний комітет, який Президент України очолив особисто. Прийнято нові антикорупційні закони («Про засади запобігання і протидії корупції», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»), які набрали чинності з 1 липня 2011 р. Схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011 – 2015 рр. Розроблено та прийнято майже усі підзаконні акти з метою якісного впровадження та реалізації нового антикорупційного законодавства.

Останнім часом в Україні для протидії корупції зроблено чимало. Не тільки прийнято спеціальний антикорупційний закон та низка інших законодавчих актів антикорупційного спрямування, а й опинилося за гратами чимало високо посадовців. Втім, гучні, резонансні справи з приводу корупційних діянь – це тільки надводна частина українського антикорупційного айсбергу, що, як відомо, набагато менше підводної. Достатньо ознайомитися зі змістовними, якісними та наочними аналітичними Звітами про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції у 2011 [9] та 2012 р. [10], які відповідно до статті 19 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» та згідно з Указом Президента України від 5 жовтня 2011 р. № 964 щороку готує та оприлюднює Міністерство юстиції, щоб переконатися у суттєвому посиленні антикорупційних зусиль української влади.

Найпоширеніші корупційні відносини між владою і бізнесом адміністративна корупція. Характерні негативні наслідки якої полягають у послабленні ролі закону, зниженні ефективності та якості надання адміністративних послуг. Вона впливає на ухвалення рішень щодо методів проведення реформ, призводить до консервації неефективних державних інститутів, які відповідають задоволенню інтересів вузьких соціальних груп.

Існує декілька шляхів подолання цієї перешкоди: 1) поглиблення економічної та політичної лібералізації в країні, ліквідація надмірного регулювання економіки з боку держави; 2) розвиток політичних і цивільних інститутів, які забезпечать дієвий контроль громадянського суспільства за обраними посадовцями всіх рівнів та прозорості при ухваленні ними владних рішень; 3) розширення впливу бізнесу і громадськості на процес вироблення ефективної економічної політики, спрямованої на розвиток чесної конкуренції; 4) відкритість функцій та управлінських дій владних структур [20, с. 10].

Перспективи України щодо приведення рівня корупції до прийнятного пов’язані з удосконаленням державного механізму протидії корупції, затвердженням у житті громадян поваги до закону, суттєвим поліпшенням взаємодії влади з суспільством, подоланням зайвого бюрократизму у сфері державного управління, зменшенням рівня регулювання економічної сфери, а не лише з викриттям окремих корумпованих чиновників. Реалізація цих положень має сприяти суттєвому зниженню рівня корупції в Україні.

Як показало масштабне дослідження корупції, що охопило чотири європейські країни (Україна, Болгарія, Словаччина, Чехія), що переживають близьку за сутнісним наповненням ситуацію системної пострадянської трансформації суспільства, явища здирства та пропозиції від клієнтів суттєво впливають на рівень хабарництва та сприяють утворенню постійно відтворюваних корупційних схем. Так, за висновком дослідників, «частота давання клієнтам грошей або дорогих подарунків збільшувалася на 28 %, а маленьких подарунків – на 37 %, в разі прямого здирства. З іншого боку, ми з’ясували, що чиновники на 22 % частіше брали гроші або дорогі подарунки та на 41 % – маленькі подарунки, якщо мали часті пропозиції від клієнтів» [17, с. 280].

За результатами опитування державних службовців Донецької області щодо найбільш корумпованих сфер суспільства (у обох рейтингах як за оцінками посадовців, так і за оцінками експертів) лідерами стали медицина, державна автоінспекція, надання освітніх послуг у вищих навчальних закладах та система судочинства [14, с. 22] – тобто ті сфери діяльності, де працівник, з одного боку, регулярно стикається з проблемою пропозиції грошей чи подарунків від клієнта, що бажає повернути ситуацію на свою користь, а з іншого, має широкі можливості для здирництва.

Перше місце в рейтингу причин корупції зайняла «низька заробітна плата чиновників», друге – «збої у кадровій політиці (непотизм, продаж / купівля посад тощо) та третє – «недосконалість законодавчої бази, що дозволяє широко трактувати закони». У такій послідовності розташовуються найбільш важливі причини корупції як посадовцями, так і експертами. Наступним вагомим чинником усі групи опитаних вважають феномен «кругової поруки», через який ускладнюється виявлення фактів корупційних дій [14, с. 40].

У визначенні найбільш ефективних заходів одностайними виявилися не лише експерти та посадовці, а й респонденти всередині кожної групи – майже 40 % опитаних висловилися за те, що підвищення заробітної плати чиновникам найефективніше вплине на ситуацію з корупцією у бік її обмеження, 20 % вважають найефективнішим заходом посилення контролю та покарань за корупційні дії та трохи більше 10 % вбачають найефективніший захід у спрощенні та зменшенні обсягів офіційної документації [14, с. 43].

Основна ідея пошуку ефективного державного механізму запобігання та протидії корупції з позицій міждисциплінарного підходу полягає не тільки в боротьбі з її проявами та наслідками, але і у зменшенні державою її реального та (або) потенційного простору в тісній взаємодії із суспільством.

Головним висновком дослідження, яке проводилося на базі Донецького ОЦППК [14, с. 44], може бути чергове підтвердження відомої істини, що корупція – це проблема не кримінальна, а соціальна. Відтак, одним лише посиленням боротьби з проявами корупції ситуацію виправити неможливо. На успіх можна розраховувати лише за умов вироблення та прийняття державою антикорупційної програми як постійно діючої системи антикорупційних заходів, що справляють вплив на ситуацію на трьох рівнях: на рівні держави в цілому, на рівні конкретної організації, та на рівні окремої особи.

На державному рівні повинна стати розробка антикорупційної програми, яка б базувалася на основних моментах – визнання корупції соціальною, а не кримінальною проблемою; усвідомлення неможливості її повного подолання; розуміння необхідності постійного та системного моніторингу корупційної ситуації та систематичних заходів щодо обмеження корупційних дій; переспрямування боротьби з корупцією на умови та причини, що її породжують; усвідомлення необхідності консолідації соціуму у подоланні корупції та вироблення спільного негативного ставлення до корупції через усвідомлення її наслідків.

Вплив на рівні окремої організації може бути зовнішнім – через вплив змін, що відбуваються в соціумі в цілому, та внутрішнім – завдяки системній роботі з організаційною культурою. Важливою складовою політики обмеження корупційних проявів на рівні організації є систематична робота у напрямку вибудовування позитивної організаційної культури, яка б унеможливлювала корупційні відносини, базувалася на колегіально розробленому та спільно прийнятому етичному кодексі, який би надавав кожному працівнику організації моральні орієнтири щодо організаційної поведінки. Чималу роль відіграє й навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, яке допомагає їм краще усвідомлювати не лише правові основи державної політики щодо корупції, а й увесь масштаб негативних соціальних наслідків цього явища.

На рівні окремої особистості мусить відбутися своєрідна «моральна революція» – ситуація, коли людина свідомо відмовляється від участі у корупційних стосунках через розуміння усього масштабу їх негативних соціальних наслідків, а також виявляється достатньо сильною, щоб залишатись вірною своєму вибору та бути здатною протистояти «корупційній культурі» певної організації та корупційному характеру держави [14, с. 46].

Як вже визначалося вище, важливим заходом запобігання та протидії корупції є підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. У 2011 – 2012 рр. в Донецькому ОЦППК підвищили кваліфікацію 2595 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, у 2013 р. – 2836 осіб. Разом за два роки охоплено підвищенням кваліфікації 40 % державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування від їх загальної кількості.

Однак, ті категорії державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які найбільш вражені корупцією: сільські, селищні, міські голови, керівники органів виконавчої влади, у своєї більшості не підвищують свою кваліфікацію з питань запобігання та протидії корупції. Так у 2011 – 2013 рр. у Донецькому ОЦППК лише 42 % від загальної кількості керівників органів влади в Донецькій області підвищили кваліфікацію з зазначеного питання.

Відповідно до законодавства в органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях створюються уповноважені органи, які беруть участь у запобіганні та виявленні корупції.

Тому з метою охоплення більшої кількості службовців підвищенням кваліфікації з зазначеного питання Донецький ОЦППК у 2012 2013 рр. запропонував навчання за програмою очно-дистанційного спеціалізованого курсу «Впровадження антикорупційного законодавства та етичних стандартів на державній службі, службі в органах місцевого самоврядування» осіб, на яких покладено обов’язки з організації роботи щодо запобігання та протидії корупції в органах влади, установах і організаціях. За цей період підвищили кваліфікацію 139 осіб. Зазначеними особами на місцях проведено 69 семінарів з охопленням навчанням 596 державних службовців, 1624 посадових осіб місцевого самоврядування та 392 працівників відділів освіти, комунальних підприємств і лікувальних установ.

У підсумку необхідно зазначити, що реальний стан речей та результативність як реформування державної служби, так і подолання корупції не задовольняє ані вище керівництво держави, ані переважаючу масу громадян. Але ж безсумнівно, що зазначені питання, які фактично не сходили з порядку денного протягом двох десятиліть незалежного державотворення і почали набувати майже ритуально-схоластичного характеру, перейшли в реальну площину, що суттєво активізувало фахову наукову думку.

Сімейні форми виховання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Прийомна сім’я

В статті обґрунтовуються переваги сімейних форм у влаштуванні та вихованні дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Автор доводить, що вихованці інтернатних закладів, незважаючи на отримуваний комплекс освітніх, медичних та соціальних послуг, мають суттєве відставання за рівнем соціалізації, станом здоров’я розвитком інтелекту та особистості в цілому. Аналізуються пріоритети та програми державної політики щодо підтримки прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу, діяльність центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді з відбору та навчання кандидатів у прийомні батьки та батьки-вихователі. Особливий наголос зроблений на захисті майнових і житлових прав дитини, що є запорукою її влаштування після виходу із прийомної сім’ї. Розглядаючи проблеми запровадження інституту прийомної сім’ї в Україні як альтернативи інтернатам, автор констатує необхідність внесення змін до відповідного законодавства, процедури влаштування дітей-сиріт в родину та забезпечення такого психолого-педагогічного супроводу, який би формував в них позитивний досвід проживання в сім’ї.

Актуальність теми дослідження – виховання дітей-сиріт та дітей, позбавлених піклування в родині. Визнання урядом України доцільності функціонування прийомних сімей як сімейних форм опіки. Необхідність розгляду комплексного підходу до соціального виховання визначено темою мого дослідження.

Мета дослідження – визначити інноваційні методи опіки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

На сьогоднішній день в Україні в умовах економічної кризи, політичної і соціальної нестабільності, радикальної соціально-культурної трансформації постає проблема щодо необхідності розробки нових форм утримання та виховання дітей, які перебувають у особливо складних і дискомфортних умовах. Перш за все це стосується дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Вивчення проблем влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, довело, що сімейне виховання, безперечно, виступає пріоритетною формою в Україні.

Державна політика в інтересах дітей. В останні десять років в нашій державі вдвічі збільшилася кількість дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Переважна більшість цих дітей влаштовані в інтернатні заклади. Вихованці інтернатних закладів відрізняються від дітей, які виховуються в сім’ях, станом здоров’я, розвитком інтелекту й особистості в цілому.

Дитина в державних закладах отримує комплекс освітніх, медичних, соціальних послуг, але спостерігаються значні відхилення у процесі її соціалізації, які проявляються у відсутності навичок самостійного життя, невмінні самостійно будувати стосунки у сім’ї та в колективі.

Роль сім’ї для дитини надзвичайно важлива. Батьки дають дітям життя, відповідають за догляд і виховання, беруть на себе фінансову відповідальність, мають юридичні повноваження, у тому числі право прийняття важливих рішень від імені дітей. Батьки допомагають відчути взаємне тепло й любов, передають досвід поколінь, життєві цінності та духовність, виховують, задовольняють щоденні потреби, дають зразки для наслідування, поступово прищеплюють соціальні й побутові навички, необхідні у самостійному житті. Усі ці потреби життєво важливі для кожної дитини, якого б віку вона не була.

Діти повинні зростати в сім’ях рідних батьків, але коли це неможливо, альтернативою біологічній родині може слугувати інша сім’я.

Сімейні форми влаштування забезпечують соціальний захист, захист майнових та житлових прав дитини, догляд, виховання, корекцію та компенсацію розвитку, вирішення медичних проблем, подолання психологічних травм, задоволення щоденних потреб дитини, яка залишилася без піклування батьків, формування її особистості в умовах сімейного піклування.

В Україні розпочато роботу по створенню інституту прийомної сім’ї ще з 1997 р. Під час перебування дитини у прийомній сім’ї держава не тільки фінансує, а й контролює утримання і виховання дитини, надає допомогу у її розвитку, соціалізації, організовує соціальний супровід сім’ї та дитини.

Першочергове завдання держави сьогодні – влаштування долі дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Вперше їх реально почала захищати Національна програма «Діти України», а потім – хвиля заходів та інших державних програм, спрямованих на вирішення проблем соціального сирітства в Україні.

З початку 2006 р. ситуація почала кардинально змінюватися. Після підписання Указу Президента № 1086 від 11.07.2005 р. «Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей» розв’язання цієї проблеми набуло статусу державної програми. Було проведено значну кількість зустрічей, круглих столів, семінарів та нарад, унормовано законодавчі аспекти діяльності сімейних форм виховання, механізм впровадження цього інституту. Комплекс таких заходів дає право говорити про те, що для впровадження апробованих практикою інституту прийомних сімей – відкрита широка дорога.

До початку 1990-х рр. у нас існувало лише дві форми такого виховання: усиновлення та опіка. Нині додалися ще дві: прийомні сім’ї та ДБСТ (дитячі будинки сімейного типу). Це принципово різні юридичні форми виховання. Усиновлювачі – люди, які беруть у свою сім’ю дітей, не народжених ними, і вони набувають статусу їхніх біологічних дітей. Прийомна ж сім’я – це родина, яка бере на виховання дітей, не надаючи їм статусу біологічних, і яку підтримує держава, як таку, що виконує суспільну функцію по відношенню до дитини.

Останні дані щодо реалізації державної програми реформування системи опіки та піклування свідчать про зростання інтересу до нових форм влаштування дітей-сиріт. Стимулом до розвитку цієї системи стало й те, що з 2006 р. в Україні почала діяти державна програма фінансування прийомних сімей. Уряд затвердив Порядок призначення й виплати державної соціальної допомоги та грошового забезпечення на дітей-сиріт прийомним батькам за принципом – «гроші ходять за дитиною».

Досвід європейських країн, які вже давно відмовилися від інтернатної системи, переконує, що запобігти негативним явищам у виховному процесі підростаючого покоління можна. Потрібно лише посилити державну підтримку сімей з дітьми та інвестувати кошти в розвиток, соціалізацію дітей, які потребують особливої уваги. Слід своєчасно виявляти та запобігати критичним ситуаціям, надавати неблагополучним родинам комплексну професійну соціальну допомогу.

Пріоритетними напрямами державної політики є становлення альтернативних форм опіки, законодавчі зміни, спрямовані на державну підтримку сімейних форм виховання.

26 квітня 2002 р. прийнято Положення про прийомну сім’ю, затверджене постановою Кабінету Міністрів № 565, яким встановлено, що метою утворення прийомної сім’ї є забезпечення належних умов для зростання в сімейному оточенні дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, шляхом влаштування їх у сім’ї на виховання та спільне проживання.

Діти, які виховуються в прийомних сім’ях та ДБСТ, не позбавляються статусу дитини- сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, що передбачає збереження за ними пільг та соціальних гарантій, передбачених законодавством для цієї категорії дітей.

Всі прийомні родини забезпечуються соціальним супроводженням, що є обов’язковою умовою створення прийомної сім’ї, особливо на початковому етапі. Вона є гарантією того, що права дітей будуть захищені. Згідно з урядовою постановою, небажання прийомних батьків мати соціальний супровід може стати причиною відмови у створенні такої сім’ї. Технологія соціального супроводу визначена програмою «Соціальний супровід дитячих будинків сімейного типу та прийомних сімей» (наказ Держкомсім’ямолодь від 1 жовтня 2002 р.). Соціальне супроводження прийомних сімей здійснюють центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді – спеціальні заклади, що проводять соціальну роботу з різними категоріями сімей, дітей та молоді, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги.

Захист майнових і житлових прав дитини є запорукою влаштування її після виходу із прийомної сім’ї. Це питання має бути одним із пріоритетів реалізації соціального супроводження з перших днів влаштування дитини у сім’ю, оскільки створити юридичні підстави збереження житла і майна, яке належить дитині, набагато простіше, коли ще живими є біологічні батьки, бабусі та дідусі, коли житло ще не продано, перебуває у придатному для проживання стані та ін.

Соціальна підтримка дітей-сиріт та дітей, які залишилися без батьківської опіки в сучасних умовах набуває особливої значущості. Її реалізація залежить не тільки від сім’ї, а й від діяльності суспільних інститутів, які сприяють соціалізації, беруть участь у вихованні та навчанні дітей.

Діяльність центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді щодо розвитку та підтримки сімейних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. З кожним роком зростає кількість дітей, які знайшли родинне тепло і затишок у прийомних сім’ях та дитячих будинках сімейного типу. Питання долі дітей-сиріт є болючим питанням для кожної дорослої людин. Саме на вирішення цих питань спрямовані нові соціальні ініціативи Президента України, одним з напрямків яких є забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, умовами для виховання у сім’ї.

Головними завданнями центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді області стосовно реалізації права дітей цієї категорії, на виховання в родині, є пошук і підготовка кандидатів у прийомні батьки та батьки-вихователі, підвищення їх виховного потенціалу шляхом тренінгових занять, соціальне супроводження прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу.

Забезпечують даний напрямок роботи 40 спеціалістів центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді, а саме:

– 7 спеціалістів-тренерів обласного центру, які пройшли відповідну підготовку за Програмою щодо створення і забезпечення діяльності прийомних сімей та ДБСТ, затверджену Міністерством у справах сім’ї, молоді та спорту, і мають відповідні сертифікати;

– вони навчають кандидатів в прийомні батьки, батьки-вихователі. (До цих навчань залучаються науковці Чернігівського національного педагогічного університету ім. Т.Г. Шевченка, фахівці Департаменту соціального захисту населення, управлінь охорони здоров’я, освіти і науки, служби у справах дітей облдержадміністрації);

– 33 спеціалісти районних та міських центрів, які пройшли відповідні навчання.

Обласним ЦСССДМ розроблений план виконання прогнозованих показників по підбору та навчанню кандидатів у прийомні батьки та батьки-вихователі на 2013 р. соціальне супроводження прийомних сімей та ДБСТ здійснюють.

На виконання прогнозованих показників стосовно підбору та навчанню кандидатів у прийомні батьки та батьки-вихователі районними та міськими центрами постійно проводиться рекламно-просвітницька робота щодо залучення населення до сімейних форм виховання, а саме:

  • інформаційно-розяснювальні виступи перед активами територіальних громад, розповсюдження соціальної рекламної продукції (листівки, буклети, плакати) щодо створення прийомних сімей та ДБСТ;

  • виступи директорів та працівників центрів СССДМ у засобах масової інформації (розроблений та виконується графік виступів на 2013 р.);

  • ознайомлення потенційних прийомних батьків/батьків-вихователів з відеоматеріалами із життя прийомних сімей, ДБСТ;

  • зустрічі кандидатів у прийомні батьки та батьки-вихователі з прийомними батьками та батьками-вихователями;

  • соціальні проблеми та їх наслідки, а також широка реклама соціальних послуг висвітлюються в соціально-психологічній телепередачі «Розмова без нотацій» – спільному проекті обласного ЦСССДМ та обласної державної телерадіокомпанії «Сівер-центр». Телепередача поширює інформацію про діяльність центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді, висвітлює питання щодо функціонування прийомних сімей та ДБСТ. У липні 2013 р. в рамках проведення Тижня реалізації в області однієї з нових соціальних ініціатив Президента України щодо розширення мережі центрів матері та дитини, вийшла в ефір передача за темою «Усім потрібна мамина турбота».

На виконання соціальних ініціатив Президента України в липні 2012 р. до штатів центрів СССДМ введені посади фахівців із соціальної роботи, наразі їх працює 298. З їх введенням стало дієвішим інформаційне забезпечення, спрямоване на пошук та якісну підготовку кандидатів у прийомні батьки і батьки-вихователі. На сьогоднішній день надається велика увага індивідуальній роботі з сім’ями, які в перспективі можуть бути потенційними прийомними батьками.

Ведучи мову про кількість підготовлених кандидатів на створення прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу, то починаючи з 2006 р., до центрів ССДМ звернулась 931 особа, яка бажала стати прийомною сім’єю чи батьками-вихователями. З них обласним центром навчено 311 осіб.

  • у 2006 звернулося 219, навчено 44;

  • у 2007 звернулося 128, навчено 38;

  • у 2008 звернулося 149, навчено 43;

  • у 2009 звернулося 121, навчено 56;

  • у 2010 звернулося 87, навчено 26;

  • у 2011 звернулося 92, навчено 26;

  • у 2012 звернулося 90, навчено 43

  • за 7 місяців 2013 – звернулося 45; навчено 35.

Як бачимо, лише третина бажаючих стати прийомними батьками змогли пройти відповідне навчання. Пояснюється це тим, що переважна більшість сімей та осіб, які звертаються до центрів соціальних служб стосовно створення прийомних родин чи ДБСТ, не відповідають вимогам, визначеним постановами Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 р. № 866  «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов’язаної із захистом прав дитини» та від 26 квітня 2002 № 565 «Про затвердження положення про прийомну сім’ю». Головними причинами є низький середньомісячний сукупний дохід сім’ї, невідповідність житлової площі, безробіття (особливо в сільській місцевості).

Слід звернути увагу і на вікову характеристику та освітній рівень прийомних батьків та батьків-вихователів. Як бачимо, переважна більшість батьків зробила усвідомлений вибір у віці 35-45 років вже маючи певний життєвий досвід. Щодо освіти батьків, то переважна більшість з них мають середню спеціальну освіту.

Більшість дітей в прийомних сім’ях та ДБСТ – шкільного віку, для яких важливим елементом соціалізації є освіта, тобто шкільні знання. Значну допомогу прийомним сім’ям надають спеціалісти центрів соціальних служб у ході соціального супроводу, залучаючи до роботи вчителів, шкільних психологів.

У І півріччі 2013 р. під соціальним супроводом центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді перебувало 12 ДБСТ (в них виховується 74 дитини-вихованці) і 201 прийомна родина (виховується 320 прийомних дітей).

На початку супроводу спеціалісти допомагають в налагодженні контактів між прийомними батьками та вихованцями, адаптації дитини в сім’ї. В подальшому більшість послуг спрямована на вирішення внутрішньо особистісних та міжособистісних проблем.

За результатами проведеної роботи 172 дитини встановили контакти з біологічними родичами; 53 підготовлені до самостійного життя; 306 отримали допомогу у вирішенні юридичних та майнових питань. Завдяки спільним зусиллям лікарів та соціальних працівників 18 дітей знято з обліку щодо діагнозу «розлади, пов’язані із психологічним розвитком» у зв’язку з покращенням стану.

Як показує практика, чим триваліше перебувають діти у прийомних сім’ях/дитячих будинках сімейного типу, тим більше виникає питань, вирішення яких потребує допомоги з боку органів виконавчої влади. Тому, з ініціативи обласного центру СССДМ, з 2012 р. проводяться зустрічі голів, заступників райдержадміністрацій з прийомними батьками. Основна мета цих заходів – спільно з прийомними батьками знайти шляхи вирішення тих проблем, з якими вони зіткнулися за період функціонування їхніх родин та які вони не змогли вирішити самостійно, а також почути пропозиції щодо поліпшення захисту дітей-сиріт, удосконалення існуючої нормативної бази з цих питань. Вважаємо за доцільне проводити такі зустрічі і надалі.

Незважаючи на певні напрацювання та досягнення, існують проблемні питання, які потребують вирішення. Так, після досягнення повноліття перед дітьми, які проживають в прийомних сім’ях та ДБСТ, гостро постає питання їх подальшого місця проживання. Робота щодо захисту житлових та майнових прав дітей здійснюється службами у справах дітей та центрами соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді відповідно до нормативно-правових актів, якими передбачені заходи, спрямовані на контроль, сприяння у наданні житла та постановки на квартирний облік. Наявність в області соціального гуртожитку для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування в м. Ніжині, частково може вирішити питання проживання дітей такої категорії.

Проблемні питання, які потребують вирішення:

– удосконалення роботи з сім’ями, діти яких перебувають в закладах державного утримання, з метою повернення їх у біологічну родину (відповідно до Національної стратегії профілактики соціального сирітства на період до 2020 р., затвердженої Указом Президента України від 22 жовтня 2012 р. № 609);

– створення банку даних потенційних прийомних батьків, щоб дитина, яку можуть вилучити із сім’ї, ні дня не перебувала у державних закладах;

– удосконалення системи взаємопідбору дитини та прийомних батьків/батьків-вихователів, психологічної підготовки як прийомних, так і рідних дітей, з акцентом на пошук сімей для дітей, а не навпаки;

– посилення відповідальності спеціалістів центрів СССДМ, які здійснюють соціальне супроводження прийомних сімей та ДБСТ, з метою недопущення виникнення негативних проявів в таких родинах.

Щорічно збільшуються видатки на фінансове забезпечення прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу, зокрема у цьому році виділено на 36,5 % більше, ніж торік. На виплату державної соціальної допомоги на дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, грошового забезпечення батькам-вихователям і прийомним батькам за надання соціальних послуг станом на 1 травня 2013 р. з державного бюджету в область спрямовано 4,4 млн. грн.

В області відзначається тенденція зменшення кількості дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. На Чернігівщині поставлені Президентом України завдання послідовно виконуються.

Тенденція передачі все більшої кількості дітей в інтернатні заклади, на думку багатьох вітчизняних та зарубіжних експертів, є показником кризи моралі та відповідальності суспільства перед своїм майбутнім.

Потреба змін існуючої опіки та піклування над дітьми в Україні є визнаною широким колом фахівців та державою. Свідченням того є створення та розвиток прийомної сім’ї та ДБСТ, подальше вдосконалення діяльності мережі центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді.

На мою думку існує три причини повільної адаптації до міжнародного досвіду:

– вітчизняна нормативно-правова база так і не була приведена у відповідність до реальних потреб нової системи;

– професійна спроможність та компетентність самих соціальних працівників ще недостатня для реалізації поставлених завдань;

– соціальні працівники, як і суспільство в цілому, ще не готові до сприйняття та впровадження такої альтернативної форми як прийомна сім’я.

Гіпотеза дослідження:

Процес влаштування дітей-сиріт в родину буде дієвим, якщо:

1) теоретично обґрунтувати і розробити проект ефективного влаштування дітей-сиріт в родину і забезпечити прийняття його основними суб’єктами патронування;

2) розробити технології пошуку, добору, оцінки та підготовки громадян, які бажають взяти дитину на виховання в свою родину;

3) удосконалити методи психолого-педагогічного супроводу, які забезпечать придбання дитиною-сиротою позитивного досвіду проживання в сім’ї.

Щодо національного стандарту підвищення кваліфікації з галузі знань «Державне управління»

У даній роботі зроблена спроба проаналізувати існуючу в Україні нормативно-правову базу, що застосовується для створення державних стандартів у сфері вищої освіти. Зокрема, автор підкреслює принцип існування ієрархічної структури державних освітніх стандартів, що мають три рівні: вищий (державні стандарти вищої освіти), середній (галузевий стандарт вищої освіти), базовий (стандарти вищих навчальних закладів вищої освіти). Одночасно автор підкреслює, що всі компоненти нічого не кажуть про національний стандарт для надання послуг у сфері підвищення кваліфікації. Для цього є низка об’єктивних причин, що пов’язані з чинним законодавством України. Автор робить обережний висновок про неможливість створення національного стандарту для підвищення кваліфікації. Водночас він стверджує: без конкретних стандартів ліцензування не можливо в принципі. У майбутньому автор пропонує розглянути можливість створення стандарту, що базуватиметься на основі компетентнісного підходу. Автор представляє власне бачення цього. Він наполягає на виконанні низки вимог, що пов’язані з законодавством та вимогами Національного агентства України з питань державної служби, а також навчання персоналу замовника. На його думку, національний стандарт цікавий як засіб для нормалізації низки ключових питань діяльності центрів післядипломної освіти та гарантії прозорого ліцензування в Міністерстві освіти і науки.

Постановка питання. Доцільність розробки національного стандарту щодо підвищення кваліфікації залишається дискусійним питанням. Найближчим аналогом (вочевидь, й підставою для такої ідеї) є наявність державного та галузевих стандартів за відповідними галузями знань, напрямами та спеціальностями підготовки й перепідготовки. Нині стосовно підвищення кваліфікації нічого подібного не існує, не лише щодо «Державного управління» – ніде. Між тим відповідно до ст. 15 Закону України «Про освіту» державні стандарти освіти встановлюють вимоги до змісту, обсягу і рівня освітньої та фахової підготовки в Україні [1]. За змістом статті йдеться виключно про підготовку та перепідготовку, а не про підвищення кваліфікації.

Мета статті. Аби спробувати дослідити питання щодо можливості та доцільності створення національного стандарту для підвищення кваліфікації як варіанту державного стандарту, насамперед, звернемося до нормативно-правової бази.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Від часу появи постанови Кабінету Міністрів України від 7 серпня 1998 р. № 1247 «Про розроблення державних стандартів вищої освіти» [2] зазначена тема стала предметом дослідження, насамперед, в контексті вивчення питань, що виникають під час їхнього створення, та виконання вимог приєднання України до Болонського процесу [3]. Водночас досі не було публікацій, присвячених питанню можливості розробки стандартів, затверджених державою, для освітніх послуг на рівні вимог до підвищення кваліфікації.

На жаль, у чинному законодавстві досі є певні проблеми з визначеннями. Так, терміни «галузь знань», «спеціальність» застосовуються в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 р. № 787 «Про перелік напрямів, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями спеціаліста і магістра» [4]. Водночас за версією постанови Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2006 р. № 1719 «Про перелік напрямів, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за освітньо-кваліфікаційним рівнем бакалавра» нині відповідними їм є дефініції «галузь знань», «напрям підготовки» [5]. З огляду на те, що у випадку підвищення кваліфікації нас цікавить, насамперед, певна галузь знань, «Державне управління», де освітньо-кваліфікаційного рівня «бакалавр» взагалі нема, надалі застосовуватимемо термін «спеціальність».

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про вищу освіту» стандарт вищої освіти – сукупність норм, що визначають зміст вищої освіти, зміст навчання, засіб діагностики якості вищої освіти та нормативний термін навчання [6].

Він має три пов’язані між собою складові, що знаходяться на різних ієрархічних рівнях:

  • вищий – державний стандарт вищої освіти, що визначає перелік кваліфікацій за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями, перелік напрямів та спеціальностей за якими здійснюється підготовка фахівців, вимоги до освітніх рівнів вищої школи;

  • середній – галузевий стандарт вищої освіти, що базується на державному і складає комплекс нормативних та навчально-методичних документів за певними напрямами підготовки та спеціальностями зі здобуття вищої освіти; йдеться про освітньо-кваліфікаційні характеристики (далі – ОКХ) випускників вузів, освітньо-професійні програми (далі – ОПП) підготовки; засоби діагностики якості вищої освіти;

  • базовий – стандарти вищої освіти вищих навчальних закладів, що доповнюють галузевий стандарт в межах визначеної спеціальності та конкретизує зміст освіти, а саме: перелік спеціалізацій за спеціальностями; варіативні частини освітньо-кваліфікаційних характеристик випускників вишів, освітньо-професійних програм підготовки, засобів діагностики якості вищої освіти, навчальні плани, програми навчальних дисциплін.

У жодній зі складових нічого не сказано про застосування державного стандарту до підвищення кваліфікації та професійних програм. Існують й інші запитання, на які необхідно шукати відповіді перед тим, як пропонувати його запровадження у новій сфері діяльності.

1. Постанова Кабінету Міністрів України від 7 серпня 1998 р. № 1247 «Про розроблення державних стандартів вищої школи» передбачає їх наявність для відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів, вочевидь вже здобутих до підвищення кваліфікації [2].

2. У випадку підвищення кваліфікації зрозуміло яким чином застосовуються чинні професійно-кваліфікаційні характеристики (далі – ПКХ) для посад державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Але ж не ОКХ. Крім того, у випадку підвищення кваліфікації діють професійні програми підвищення кваліфікації (далі – ПППК), програми семінарів, самоосвіти та ін., що не згадані в наведених документах. Між тим, ОКХ, ОПП – обов’язкові складові галузевого стандарту вищої освіти.

3. Підвищення кваліфікації не передбачає наявності ні спеціальностей, ні спеціалізацій, а лише галузі знань, за якою й відбувається ліцензування.

З наведених спостережень можна було б зробити висновок про принципову неможливість розробки для підвищення кваліфікації державного стандарту освіти. Чи його фактичного аналогу – національного стандарту. Водночас постанова Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2007 р. № 1019 «Про ліцензування освітньої діяльності з надання освітніх послуг» (зі змінами) у сфері вищої освіти відносить до таких розширення профілю (підвищення кваліфікації), спеціалізацію [7]. Причому, як стверджується в документі, «ліцензування послуг з післядипломного навчання у сфері професійно-технічної та вищої освіти (за винятком послуг з перепідготовки) проводиться у разі, коли передбачається видача документа про освіту державного зразка». Стосовно центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів як закладів післядипломної освіти йдеться виключно про один випадок – навчання за ПППК. А ліцензування без певних стандартів існувати не може в принципі.

Отже, чинне законодавство натякає на необхідність застосування якихось стандартів для освітніх послуг із підвищення кваліфікації що ліцензуються, але майже нічого не каже про його специфіку та сформульовано у спосіб, що унеможливлює запровадження відповідних стандартів. Актуалізує питання новий наказ Міністерства освіти і науки України від 17 вересня 2012 № 1021 р. «Про затвердження примірних зразків документів, що додаються до заяв, для проведення ліцензування освітніх послуг у сфері дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної та вищої освіти» [8].

Раніше ця дилема вирішувалася так би мовити шляхом персональних домовленостей та наближення існуючих при підвищенні кваліфікації реалій до вимог у сфері вищої освіти, але без їхнього формального унормування. Так вступна частина ПППК містить ПКХ замість ОКХ. Передбачені також засоби діагностики знань у вигляді випускної роботи та комплексного тестування. Тобто щось подібне на внутрішній (назвемо його – національний, якщо таке можливе) стандарт.

Так же й щодо інших питань стандартів вищої школи. В центрах відсутні спеціалізації з тієї причини, що не існує спеціальностей. Але виписані варіативні частини ПКХ ПППК, засобів діагностики якості освіти, є навчальні та навчально-тематичні плани, розклади занять. Щоправда відсутні програми навчальних дисциплін, робочі програми, є базові питання стосовно підходів до формування викладацького складу, матеріально-технічного забезпечення навчального процесу.

Тому, якщо ставити за мету розробку національного стандарту для підвищення кваліфікації в галузі знань «Державне управління», доведеться його структуру наближати (робити подібною) до існуючої структури стандарту вищої освіти на основі компетентнісного підходу, тобто під час опису та оцінювання професіоналізму врахувати знання, уміння, навички, а також особистісні якості, що дають змогу реалізувати професійний потенціал на практиці. За такого підходу ключовим стане питання визначення компетенцій, а не ПКХ. Останні відграватимуть допоміжну роль.

Як варіант для обговорення пропонуємо таку структуру національного стандарту з підвищення кваліфікації державних службовців, побудований за ієрархічною взаємопов’язаною структурою:

  • вищий (визначає Міністерство освіти і науки України за поданням спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади, в даному разі – Нацдержслужби України) – загальні вимоги до надання освітніх послуг, пов’язаних з одержанням освіти на рівні кваліфікаційних вимог до розширення профілю (підвищення кваліфікації), а також вимоги до освітніх рівнів вищої освіти та вимоги до освітньо-кваліфікаційних рівнів вищої освіти спеціальностей галузі знань «Державне управління»;

  • середній (визначає Нацдержслужба України) – включає перелік компетенцій (комплексу індивідуальних характеристик особи, які необхідні та достатні для ефективного і гарантованого виконання її професійної діяльності у заданих умовах та із заданим рівнем якості), що необхідні на посадах керівників та спеціалістів (узагальнення відповідно до п. 2.2, 2.3, 2.4 профілів професійної компетентності); ПКХ, що відображають місце посадовця в структурі органу влади, його функції; нормативна частина професійних програм підвищення кваліфікації (далі – ПППК); засоби діагностики рівня професійної компетентності державних службовців (за відсутності якогось компонента його самостійно розробляє заклад післядипломної освіти);

  • базовий (визначають заклади післядипломної освіти) – інші вимоги до рівня професійної компетентності особи (узагальнення відповідно до п. 2.5 профілів професійної компетентності); варіативні частини ПКХ, ПППК, засобів діагностики рівня професійної компетентності; навчально-тематичні плани.

Ймовірно, що в результаті такої роботи доведеться корегувати існуючу нормативно-правову базу для врахування специфічних вимог до підвищення кваліфікації, а надалі – й для підвищення рівня професійної компетентності.

Причому, з огляду на вище викладене, розробка та прийняття такого стандарту підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування може бути пов’язано виключно з ПППК, адже лише вони містять нормативну частину, обов’язкову (в принципі) для всієї України, а зміст програми нині визначається типовими ПКХ, що, за умови законодавчого врегулювання питання, можуть для підвищення кваліфікації грати ту саму роль, що ОКХ для вищої школи. Зрозуміло, що після набуття новим законодавством про державну службу чинності вимоги до змісту ПППК, вочевидь, визначатимуться, насамперед, профілями професійної компетентності посад державної служи, що означатиме застосування під час їхньої розробки компетентнісного підходу. Варіант навчального плану такої ППК наведений окремим додатком.

В будь якому разі і за будь-яких обставин такий стандарт для підвищення кваліфікації має відповідати:

  • чинній нормативні базі, в т.ч. «Правилам розробки національних стандартів», «Вимогам до стандартів вищої школи»;

  • змісту отримання вищої освіти за спеціальностями напряму підготовки, галузі знань «Державне управління»;

  • вимогам, що застосовуються до стандартизації як такої (ДСТУ, міжнародний стандарт класифікації);

  • баченню Нацдержслужби України щодо реалізації пріоритетів державної політики;

  • потребам замовників на місцях.

Тому в разі розробки національного стандарту підвищення кваліфікації за напрямом підготовки, галуззю знань «Державне управління», крім Нацдержслужби, НАДУ при Президентові України, центрів, на наш погляд, варто залучити такі інституції: Інститут інноваційних технологій та змісту освіти Міністерства освіти і науки України, вищі навчальні заклади, що працюють у цій галузі, насамперед, Університет менеджменту освіти (колишній Центральний інститут післядипломної педагогічної освіти АПН України), науково-методичну комісію післядипломної освіти; ДП «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості». Результатом роботи може стати, фактично, внутрішній стандарт щодо підвищення кваліфікації за напрямом підготовки, галуззю знань «Державне управління». Ймовірно, що напрацьований таким чином досвід надалі поширюватиметься.

При цьому варто розуміти, що це довготривала робота, розрахована на кілька місяців, якщо не на більший термін. І найголовніше, на нашу думку, чималі зусилля, витрачені на розробку та запровадження такого стандарту, матимуть сенс лише в разі їхнього схвалення спільним наказом Міністерства освіти і науки України та Нацдержслужби України з наступною реєстрацією в Міністерстві юстиції України.

Тобто ймовірний національний стандарт цікавий, насамперед, як засіб унормування низки ключових питань статутної діяльності центрів як закладів післядипломної освіти для зрозумілого та прозорого проходження ліцензування в Міністерстві освіти і науки України. В іншому випадку його розробка, на нашу думку, позбавлена сенсу. Більше того, є небезпечною для діючої мережі закладів, адже не розв’язавши жодного з принципових питань створить штучні обмеження там, де раніше їх не існувало.

Місцеве управління: історичні аспекти і загальна характеристика

В статті здійснений аналіз окремих аспектів відродження та розвитку місцевого самоврядування в період становлення незалежної України та на сучасному етапі. Досліджена загально-правова характеристика органів місцевого самоврядування. Розкривається загальносуспільне значення місцевого самоврядування, дається визначення даного поняття, його сутності. Реалізація повноважень місцевого самоврядування, спрямована на збалансований розвиток території, розглядається через призму взаємодії місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями, що паралельно функціонують на відповідній території. На сьогоднішній день основною проблемою залишається усунення дубляжу повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Для цього необхідне встановлення чітких завдань, меж компетенції та відповідальності кожного рівня влади, ефективного громадського чи судового контролю, дотримання принципів автономії у реалізації виключної сфери компетенції кожним рівнем публічної влади та субсидіарності.

Обрання Україною політичного курсу на євроатлантичну інтеграцію та перегляд у цьому контексті особливостей системи місцевої влади, що була сформована в Україні за доби незалежності, на сьогодні потребує системного удосконалення та  приведення у відповідність  до вимог часу.

Сучасний механізм здійснення місцевого управління через численні недоліки викликає  потребу у ґрунтовному аналізі, з метою визначення шляхів його реформування.

Актуальність теми дослідження. В умовах проведення адміністративної реформи та формування дієздатного децентралізованого державного управління особливої уваги заслуговує правове регулювання організації та функціонування місцевих органів влади.

Водночас в Україні існують об’єктивні передумови для здійснення широкого комплексу реформ у сфері адміністративно-територіального устрою; місцевого самоврядування та регіональної політики.

Метою статті є аналіз окремих аспектів та пошук найбільш перспективних шляхів підвищення ефективності правового регулювання організації та функціонування місцевого управління на сучасному етапі розвитку нашої держави через призму наукового аналізу, існуючої нормативно-правової основи дослідженої сфери та адміністративно-територіального устрою держави.

Україна – європейська країна з давніми демократичними традиціями організації суспільного життя і з перших років самостійності взяла курс на побудову суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, на становлення громадянського суспільства.

На сучасному етапі розбудови незалежної української держави  важливим завданням є вдосконалення системи державного управління на місцевому рівні відповідно до сучасних вимог і виконуваних нею завдань.

Управління справами суспільства здійснюється всіма механізмами публічної влади, що уособлюється і державою, й іншими публічними інститутами. Однак найбільший організаційний потенціал закладений у системі виконавчої влади, адже в її руках зосереджені основні важелі впливу на процеси, які відбуваються в суспільстві [14, с. 154].

Але на всіх історичних етапах організація місцевої влади в Україні базувалася на використанні елементів місцевого самоврядування, яке є одним з важливих елементів життєдіяльності і розвитку держави й суспільства.

Погляди щодо місцевого самоврядування та його участі в реалізації завдань держави змінювалися залежно від політичних тенденцій у суспільстві. Одночасно з цим змінювалися і взаємовідносини з місцевими органами виконавчої влади. Проблема такої взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування. Постійно існувала необхідність узгодження інтересів місцевого самоврядування і держави, їх збалансованості та необхідності оптимального правового регулювання.

Нова історія місцевого самоврядування в незалежній Україні починається лише після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» [8]. В ньому визначено поняття місцевого самоврядування в Українській РСР – «це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Вказаний закон також визначив, що територіальну основу місцевого самоврядування становлять сільрада, селище, район, місто, район у місті, область.

Прийняття цього закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому закон виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місцевих рад – вони мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади.

З прийняттям 5 березня 1992 р. Закону України «Про Представника Президента України» [5] вперше в політико-правовій практиці незалежної України був затверджений інститут місцевих державних адміністрацій. Зазначеним законом місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування, насамперед в особі представницьких органів. Відокремлення було продиктовано необхідністю створення єдиної системи органів виконавчої влади на чолі з Президентом України, а також розмежуванням функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями як органами держави та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади.

Внаслідок такої реформи місцеві ради народних депутатів були звільнені від виконання не властивих їм державних функцій та змогли зосередити свої зусилля на вирішенні питань місцевого життя в інтересах населення відповідної території. Це мало би сприяти практичній реалізації принципу розподілу влади, проголошеного в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. [2] і формуванню інституту місцевого самоврядування в Україні.

Наступним кроком у становленні місцевого самоврядування в Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [9], в якому намітився відхід від дуалістичної теорії та передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування. Місцеве самоврядування розглядалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування – як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а територіальною основою регіонального самоврядування – район, область.

Проте відсутність концептуальної політики у формуванні місцевих державних адміністрацій викликала протистояння у депутатів місцевих рад народних депутатів. Особливої гостроти ситуація набула у 1994 р. Наслідком її вирішення стало прийняття Закону України від 3 лютого 1994 р. «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [6]. Законом передбачалося, що після виборів депутатів, голів сільських, селищних, міських, районних і обласних Рад та формування виконавчих органів Рад втрачає чинність Закон України «Про Представника Президента України» [5]. Органами місцевого самоврядування в Україні є сільські, селищні міські, районні і обласні Ради. Вони наділяються власною компетенцією, в межах якої діють самостійно. Обласні, районні, Київська і Севастопольська міські Ради одночасно виконують функції органів державної влади. Функції цих Рад як органів державної влади визначаються окремим законом. Вико­навчу владу на місцевому рівні здійснювали виконавчі комітети і голови відповідних рад.

Така система продовжувала відображати «радянські» традиції і призупинила втілення в життя демократичних принципів розподілу влади та розвитку інституту місцевого самоврядування.

Дана ситуація не знайшла одностайного схвалення чи заперечення. Проте серед науковців висловлювалося схвалення такої моделі влади на місцях і обгрунтовувалися пропозиції щодо необхідності відновлення інституту державних адміністрацій з одночасним наділенням голів державних адміністрацій контрольно-наглядовими функціями, що забезпечить їх ефективність у системі влади [12, с. 17].

Відновлення системи місцевих державних адміністрацій сталося після укладення Конституційного Договору між Верховною Радою України і Президентом України 8 червня 1995 р. «Про основні засади організації функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» [10].

Конституція України 1996 р. [1] закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є відповідними органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад.

З прийняттям Конституції України 1996 р. [1] вперше за новітніх часів місцеве самоврядування отримало конституційний статус та стало однією із засад конституційного ладу України. Основний Закон, виходячи з міжнародних стандартів, закріпив три аспекти місцевого самоврядування: елемент конституційного ладу; засіб забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина; права територіальної громади на місцеву автономію.

Конституція України [1] поруч з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада –публічна влада територіальної громади – є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини та громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означало встановлення нової демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають в процесі організації і функціонування місцевого самоврядування в України, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, порядок формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

Ці норми містяться більш як в 20 статтях Конституції України [1] і їх можна систематизувати у наступні групи: норми, в яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність всіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування (статті 5, 7, 13, 19, 140); норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина (статті 32, 38, 39, 40, 41, 43, 47,49, 56); норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування (статті 85, 118, 119, 141-144, 146); норми, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування (статті 144, 145).

6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені України Європейську Хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р.) [7]. Тим самим було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до принципів Європейської Хартії місцевого самоврядування та Конституції України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3], в якому визначено, що «місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст».

Вказаним законом визначено, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

В той же час, місцеве самоврядування в Україні ще значною мірою носить декларативний характер, на шляху до його реального становлення є чимало перешкод. Перш за все, це недосконалість існуючої законодавчої бази.

Так, передбачалося, що після прийняття базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] буде прийнято цілий пакет законодавчих актів, спрямованих на деталізацію та конкретизацію положень базового закону. Відсутність нової законодавчої бази суттєво ускладнює процес формування територіальної громади – первинного суб’єкта місцевого самоврядування, його фінансових та матеріальних основ, призводить до конкуренції компетенцій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, до колізій норм базового закону з галузевими нормативними актами, що були прийняті в попередні роки. Все це і обумовлює певною мірою декларативний характер місцевого самоврядування в Україні.

Місцеві державні адміністрації є відносно новою інституцією в державі, однак владні повноваження місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування були предметом неодноразового перерозподілу.

Загалом, нормативне визначення меж здійснення функцій і повноважень влади на  місцях є практично в усіх демократичних державах. Межі делегування та форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування мають визначатися законодавством. Сьогодні це відбувається шляхом законодавчого закріплення компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування в Законах України «Про місцеві державні адміністрації» [4] та «Про місцеве самоврядування в Україні» [3]. Безперечно, законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, оскільки розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади. З іншого боку законодавець не може займатись окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях, а відтак – допускає розмежування шляхом договірного регулювання.

Недосконалість правової бази діяльності місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування призвело на сучасному етапі розвитку держави до того, що, по-перше, місцеві органи виконавчої влади (адміністрації) здійснюють не властиві їм самоврядні повноваження (які за своєю природою спрямовані на реалізацію передусім інтересів відповідних громад), по-друге – виконавчі органи місцевого самоврядування здійснюють більшу частину делегованих (державних) повноважень, ніж власних самоврядних. Перших у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] закріплено 84, других – лише 71.

Система правового розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо. Важливе місце у цій системі належить Конституції та законам України. Конституція України [1] визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування з метою упередження їх змішування чи незаконного здійснення. У свою чергу законодавчі акти деталізують ці функції та повноваження для кожної системи органів.

Слід відзначити, що проблема законодавчого регулювання організацій діяльності місцевих державних адміністрацій тривалий час не знаходила свого оптимального вирішення. Свідченням цього був досить тривалий процес прийняття Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [4], який розпочався ще з часу прийняття Конституції України [1]. Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] і «Про місцеві державні адміністрації» [4] планувалося приймати в єдиному пакеті, оскільки йшлося про організацію і діяльність органів влади на місцях, однак вони були прийняті з інтервалом у три роки.

Законодавець зробив спробу провести розмежування функцій і повноважень двох систем місцевої публічної влади, але наявність широкої суміжної компетенції, нечіткість її обсягів робить цей задум малоефективним. Окремі повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій дублюються. Так, у пункті 10 статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] зазначено, що районні та обласні ради можуть делегувати місцевим державним адміністраціям повноваження по «організації охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення». У той же час ці повноваження передбачено у пункті 4 статті 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [4] як власні повноваження цих органів, щодо виконання яких місцеві державні адміністрації здійснюють контроль на підставі пункту 4 статті 16 названого закону. Усунення цієї проблеми можливе шляхом конкретизації завдань і компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Це сприятиме розвитку взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Оптимальна організація місцевої влади залежить від ефективного розподілу обсягу її владних повноважень по відповідних вертикальних рівнях її здійснення, встановлення меж компетенції кожного рівня, ефективного громадського чи судового контролю, дотримання принципів автономії у реалізації виключної сфери компетенції кожним рівнем публічної влади та субсидіарності. У будь-якому випадку сучасний підхід до проблеми розвитку державності припускає створення цілісного уявлення про систему інститутів суспільного, політичного управління та самоврядування, опосередкованих правом, пов’язаних як із суспільством у цілому, так і з його підсистемами, що замикаються на особистості як вищій цінності демократичного суспільства [13, с. 6].

Правова держава з вертикальною структурою, зорієнтованою на ідею «для громадянина», втрачаючи ознаки демократичного централізму повинна утворити нову децентралізовану вертикальну систему [11, с. 8].

Головною проблемою державного управління є відсутність балансу між центральною і регіональною владою, що проявляється в надмірній централізації влади та відсутності реальної самостійності територіальних громад у вирішенні проблем місцевого значення. Існуючий адміністративно-територіальний устрій гальмує здійснення ефективної регіональної політики, замість того, щоб сприяти становленню базового інституту демократії – місцевого самоврядування. Ефективна діяльність місцевих органів влади буде можливою лише при чіткому законодавчому розподілі повноважень та відповідальності органів місцевої влади. Розвиток сучасного суспільства вимагає нового розуміння і трактування ролі та значення місцевого самоврядування як базової демократичної інституції.

В умовах проведення адміністративної реформи та формування дієздатного децентралізованого державного управління особливої уваги заслуговує правове регулювання організації та функціонування місцевих органів влади.

Адаптація національного законодавства до стандартів Європейського Союзу вимагає оновлення, перш за все, чинних Законів України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні», а відтак – усунення існуючих прогалин та колізій у правовому регулюванні діяльності місцевих публічних органів влади.