Децентралізація влади як запорука ефективного розвитку регіонального економічного співробітництва

У статті розглянуто вплив децентралізації влади на рівень ефективності регіонального економічного співробітництва. Метою статті є дослідження механізмів децентралізації влади, що наразі застосовуються в Україні та визначення наслідків, які відбудуться в процесах регіонального економічного співробітництва. В умовах нестабільності державне регулювання відіграє значну роль в функціонуванні економічної системи країни. Наразі державне регулювання регіонального економічного співробітництва здійснюється хаотично, доказом чого є наведений в статті приклад Чернігівської області. Спроби раціоналізації інструментів децентралізації влади, окремі аспекти яких ґрунтовно проаналізовано в статті, не є досить успішними. Основним недоліком регулювання регіонального економічного співробітництва визначено дублювання функцій відповідних органів влади та наявність сфер регіонального економічного співробітництва, регулювання яких не передбачено функціями цих органів. Автором запропоновано альтернативні методи, що можуть підвищити ефективність регіонального економічного співробітництва.

Постановка проблеми. Регіональне економічне співробітництво є однією з найактуальніших та найперспективніших форм забезпечення розвитку територій шляхом спільного подолання наявних проблем та синергетичного використання існуючих ресурсів. Таке співробітництво передбачає ряд форм та видів взаємозв’язку між його суб’єктами: торгівлю товарами та послугами, міграцію робочої сили, капіталу, валютно-фінансові, кредитні, науково-технічні відносини, інтеграційні процеси тощо. Задля оптимального здійснення перерахованих форм співробітництва важливою є наявність широких повноважень «на місцях», що і є метою децентралізації влади. Наразі процес децентралізації влади в Україні є основним з пріоритетних в діяльності органів державної влади. Для його результативного впровадження необхідно розробити цілих арсенал інструментів та методів, за допомогою яких децентралізація влади стане передумовою для досягнення позитивних результатів на практиці. Проте наразі такі інструменти та методи є малообґрунтованими та недосконалими.Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питаннями децентралізації влади займаються вітчизняні науковці: Ю. Ганущак, Х. Зеленюк, О. Скрипнюк, в свою чергу низка науковців присвячують свої роботи питанням регіонального економічного співробітництва, серед яких: І. Бабець, М. Долішній, Є. Кіш, Н. Мікула, О. Урбан. Проте недослідженою залишається сфера впливу процесу децентралізації влади на механізм здійснення регіонального економічного співробітництва.Формулювання цілей статті. Дана стаття передбачає декілька цілей: ґрунтовний аналіз понять «децентралізація влади» та «регіональне економічне співробітництво»; дослідження впливу рівня децентралізації влади на ефективність регіонального економічного співробітництва; окреслення основних заходів в ході децентралізації, що призведуть до вдосконалення процесу регіонального економічного співробітництва.Виклад основного матеріалу. Згідно із загальним визначенням, децентралізація – це процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру з метою оптимізації та підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів.Майже ні в кого не викликає сумнівів те, що децентралізація є досить перспективною ідеєю, реалізація якої може піти на благо держави. Необхідність децентралізації влади в Україні обговорюється вже дуже давно – ще в Конституції Української Народної Республіки 1918 р. зазначається, що «не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації».Наразі питання децентралізації влади в Україні є як ніколи актуальним і є визначеним в рамках Концепції реформування самоврядування та територіальної організації влади в Україні та Проекту змін до Конституції України щодо децентралізації влади.Децентралізація виступає однією з форм розвитку демократії, що дозволяє при збереженні держави та її інститутів, розширити місцеве самоврядування, активізувати населення на вирішення власних проблем та відстоювання власних інтересів і потреб, звузити сферу впливу держави на суспільство, замінюючи цей вплив механізмами саморегуляції, виробленими самим суспільством.Децентралізація є одним із фундаментальних принципів системи державного управління розвинених країн. Біля її витоків лежить гіпотеза теорії менеджменту про те, що звуження кола завдань призводить до підвищення якості їх виконання та покращення результатів роботи.Наразі світове господарство характеризується прискоренням та поглибленням процесу глобалізації. Американський вчений, соціолог, футуролог Джон Нейсбіт ще у 80-х роках ХХ століття зазначав, що «чим вищий є рівень глобалізації, тим потужнішими стають її найдрібніші учасники» [4, с. 34]. Даний парадокс можна пояснити тим, що в процесі укріплення та диверсифікації внутрішніх зв’язків суспільства зростає рівень його економічної та соціальної консолідації, а в процесі ефективнішого використання внутрішніх ресурсів суспільство краще пристосовується до умов глобального ринку.Президент Асамблеї європейських регіонів Люк Ван ден Бранде у своїй передмові до «Декларації щодо регіоналізму в Європі» зазначив, що «регіони – головні підвалини демократії; вони є опорою культурного різноманіття в Європі, основними партнерами в соціально-культурному розвитку. Ось чому саме вони мають взяти на себе відповідальність в тих галузях, де в них є перевага серед інших: в економіці, в культурі, у захисті навколишнього середовища, в регіональному та загальнодержавному плануванні, в наукових дослідженнях тощо» [1].На сучасному етапі розвитку національної економіки неможливо досягти позитивних результатів без активного впливу держави на економічні процеси.Державне регулювання економіки – сфера діяльності органів державної влади щодо цілеспрямованого впливу на поведінку суб’єктів господарювання шляхом застосування різноманітних методів і засобів. Державне регулювання регіонального економічного співробітництва полягає у цілеспрямованій діяльності держави, її центральних та територіальних органів влади, об’єктом якої є регіон та регіональне співробітництво.Для забезпечення державного регулювання регіонального економічного співробітництва використовується цілий арсенал методів.Методи державного регулювання економіки – це способи впливу держави на сферу підприємництва, інфраструктуру ринку, некомерційний сектор економіки з метою створення умов їх ефективного функціонування відповідно до напрямів державної економічної політики [2, с. 21]. Кожний метод ґрунтується на використанні сукупності інструментів (регуляторів, важелів тощо).Методи державного регулювання економіки в залежності від характерних ознак підпадають під відповідну класифікацію за формами впливу та за засобами впливу. Так за формами впливу виділяють прямі та непрямі методи державного регулювання, а за засобами впливу – правові, адміністративні, економічні, пропагандистські.Мета державної політики у сфері регіонального економічного співробітництва полягає у створенні сприятливих умов для ефективної й взаємовигідної співпраці суб’єктів та учасників співробітництва, посилення економічного і суспільного прогресу регіонів України, рівня життя їх населення.Регіональний економічний розвиток є складним, багатогранним та багатоаспектним процесом. Механізм поєднання та взаємодії процесів та явищ, що визначають успішність економічного розвитку регіону, є особливим для кожного окремо взятого регіону.Наразі механізм державного регулювання регіонального економічного співробітництва є хаотичним та не відповідає вимогам сучасного світового господарства.Економічне співробітництво – це об’єктивний процес розвитку спільної діяльності та взаємодії між підприємствами, регіонами, країнами, групами країн, міжнародними організаціями.Серед науковців існує багато підходів до визначення поняття «регіональне економічне співробітництво» та до класифікації його рівнів, форм та видів. Проте всі сходяться в тому, що таке співробітництво може здійснюватись як в межах однієї країни, так і охоплюючи територію двох або більше суміжних країн.Економічне співробітництво, що здійснюється в межах однієї країни називають по-різному: внутрішньокраїнове співробітництво, міжрегіональне національне співробітництво, міжтериторіальне співробітництво, міжмуніципальне співробітництво. Проте відсутність єдиного підходу до визначення такого виду економічного співробітництва не зменшує його значення для ефективного розвитку окремих регіонів та країни в цілому. Адже коли декілька суб’єктів об’єднують свої зусилля та ресурси з метою розв’язання спільних проблем у соціально-економічній та інших сферах, вирішення власних наявних соціально-економічних проблем стає більш швидким та ефективним.Міжмуніципальне співробітництво є саме тією складовою, яка за умови належного законодавчого забезпечення дасть можливість не лише розвиватися територіальним громадам, а і сприятиме сталим добросусідським відносинам, заснованим на їх спільних інтересах. Забезпечення належного законодавчого інструментарію у цій сфері має бути не просто доброю волею держави, а її обов’язком перед членами територіальних громад та органами місцевого самоврядування. На виконання такого обов’язку та в рамках законодавчого забезпечення децентралізації влади в Україні 17 червня 2014 р. Верховною Радою України було ухвалено Закон України «Про співробітництво територіальних громад». Цей закон має дати реальний спеціальний механізм співробітництва територіальних громад. Проте, на жаль, закон не наповнений самостійним юридичним змістом. Він є «сирим» і декларативним. Закон не дає чітких та реальних механізмів співпраці територіальних громад. Підтверджує це і висновок Центру експертизи реформ місцевого самоврядування Ради Європи по проекту Закону України «Про співробітництво територіальних громад». Цитую: «Законопроект загалом можна вважати певним кроком для започаткування системного співробітництва між територіальними громадами, проте недостатнім для того, аби через механізм такого співробітництва вирішити проблему подолання фрагментарності адміністративно-територіального устрою та посилення спроможності усіх територіальних громад. Структура та філософія законопроекту в цілому відповідає європейській практиці, але стосується практично лише таких форм співробітництва, що  передбачають найменшу інтеграцію між територіальними громадами».Якщо зупинятись на конкретних аспектах, які мають бути детально прописані в Законі, проте у чинній редакції Закону відсутні, то слід наголосити на наступному.Відповідно до Закону, ініціаторами міжмуніципального співробітництва можуть виступати виключно сільські, селищні, міські голови та депутати відповідних сільських, селищних та міських рад. Але ж районні, обласні ради, а також їх депутати, які представляють відповідні спільні інтереси територіальних громад, не повинні позбавлятися права ініціювати співробітництво територіальних громад у відповідних регіонах. Саме депутати цих рад володіють необхідним рівнем узагальнення проблем, які можна і потрібно вирішувати через механізми міжмуніципального співробітництва. Більш того, рівень фахової підготовки депутатів районного та обласного рівня часто набагато вищий, чим сільських та селищних депутатів.Ще одним особливим питанням у сьогоднішніх умовах є надання також інвесторам статусу ініціатора міжмуніципального співробітництва. Адже залучення інвестицій з метою розвитку територій є питанням принциповим і важливим. Інвестор не має просити сільського, селищного, міського голову або депутата про ініціювання співробітництва, а повинен сам мати таке право, надане законом.Також слабким місцем у законодавчому регулюванні міжмуніципального співробітництва є те, що у Законі України «Про співробітництво територіальних громад» йде мова про кілька видів співробітництва: співробітництво для здійснення спільних повноважень, визначених договором; співробітництво, спрямоване на реалізацію спільних проектів; спільне фінансування підприємств, установ та організацій комунальної форми власності; утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій, проте для жодної форми співробітництва не визначено детальних процедур чи органів прийняття рішень при здійсненні співробітництва.Тобто головним недоліком даного Закону є недостатність положень про управління співробітництвом територіальних громад.Варто дослідити наявний механізм державного регулювання регіонального економічного співробітництва на прикладі. Для цього пропонуємо Чернігівську область, що має вигідне географічне положення, адже межує не лише з прилеглими областями в межах України, але з Гомельською областю Республіки Білорусь та Брянською областю Російської Федерації.В Чернігівській області державне регулювання регіонального економічного співробітництва здійснюється Департаментом економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації, Чернігівським регіональним комітетом з економічних реформ та Комісією з питань міжрегіонального і транскордонного співробітництва Чернігівської обласної ради.Департамент економічного розвитку є структурним підрозділом Чернігівської обласної державної адміністрації.Основним завданням Департаменту економічного розвитку є забезпечення реалізації на території Чернігівської області: державної політики економічного і соціального розвитку; державної регіональної політики; державної цінової політики; державної промислової політики; державної політики у сфері інвестиційної діяльності та державно-приватного партнерства; державної політики з питань розвитку підприємництва, державної регуляторної політики, державної політики у сфері надання адміністративних послуг, в тому числі документів дозвільного характеру; державної політики у сфері торгівлі та побутових послуг; державної політики у сфері управління об’єктами державної власності; єдиної державної зовнішньоекономічної політики та відповідних заходів у сфері зовнішніх зносин [3].Безпосередньо питаннями регіонального економічного співробітництва в структурі Департаменту економічного розвитку займається відділ зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності та міжрегіонального співробітництва, що входить до складу Управління з питань зовнішніх зносин та торгівлі.Вище ми описували методи державного регулювання економіки. У ході реалізації своїх завдань Департамент економічного розвитку здійснює відповідні функції, використовуючи методи державного регулювання економіки в процесі регулювання регіонального економічного співробітництва.Правовими методами регулювання регіонального економічного співробітництва є: розробка проекту регіональної стратегії розвитку; участь у розробленні проектів прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий період і загальнодержавних програм економічного, соціального розвитку, інших державних цільових програм; розроблення проектів (програм) транскордонного співробітництва; участь у розробці стратегічних і програмних документів з питань залучення зовнішньої допомоги ЄС відповідно до пріоритетних напрямів економічного і соціального розвитку України; участь у підготовці пропозицій до проектів міжрегіональних угод та відповідних планів (програм) заходів до них, меморандумів, протоколів зустрічей делегацій і робочих груп та комюніке з питань міжнародного співробітництва; внесення в установленому порядку пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України; розробка проектів розпоряджень голови обласної державної адміністрації, а у визначених законом випадках – проектів нормативно-правових актів з питань реалізації галузевих повноважень; участь у погодженні проектів нормативно-правових актів, розроблених іншими органами виконавчої влади.Адміністративними методами регулювання регіонального економічного співробітництва є: участь у підготовці пропозицій щодо вдосконалення порядку регулювання цін в окремих галузях, регулювання (встановлення) цін і тарифів на товари  і послуги в межах наданих обласній державній адміністрації повноважень; участь у підготовці пропозицій щодо формування переліку товарів, експорт (імпорт) яких підлягає ліцензуванню.Економічними методами регулювання регіонального економічного співробітництва є: розробка та організація реалізації заходів, спрямованих на нарощування інвестиційних ресурсів, створення сприятливого інвестиційного клімату; сприяння формуванню інфраструктури підтримки малого і середнього підприємництва; участь у розробленні пропозицій щодо забезпечення сприятливих умов діяльності підприємств торгівлі, ресторанного господарства та побутового обслуговування; сприяння розвитку міжрегіонального співробітництва суб’єктів малого і середнього підприємництва; сприяння впровадженню інноваційних технологій, підвищенню конкурентоспроможності виробництва і якості продукції, створенню центрів, технопарків, тощо.Пропагандистськими методами державного регулювання регіонального економічного співробітництва є: інформування суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності регіону про накази Мінекономрозвитку щодо застосування (скасування, зміни виду, припинення дії) спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність»; сприяння в межах своїх повноважень (разом з іншими структурними підрозділами обласної державної адміністрації) участі підприємств та організацій області у виставково-ярмаркових та презентаційних міжнародних заходах, які проводяться в Україні та за кордоном; надання суб’єктам господарської діяльності регіону інформації щодо пропозицій іноземних підприємств зі співробітництва; сприяння поширенню комерційних пропозицій підприємств та організацій області за межами України.Отже, Департамент економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації застосовує весь арсенал методів державного регулювання регіонального економічного співробітництва. Проте варто зазначити, що вищезазначена діяльність Департаменту носить здебільшого теоретичний характер, оскільки підсумком такої діяльності є переважно розробка відповідних документів, які в результаті майже не дають практичних результатів.При голові Чернігівської ОДА діє Регіональний комітет з економічних реформ, він є консультативно-дорадчим органом і утворений на виконання Указів Президента України № 273 від 26.02.2010 «Про утворення Комітету з економічних реформ», № 274 від 26.02.2010 «Про невідкладні заходи з подолання бідності», № 355 від 17.03.2010 «Питання Комітету з економічних реформ».Метою діяльності Комітету є моніторинг ходу економічних реформ в області та підготовка за результатами такого моніторингу пропозицій національному Комітету з економічних реформ.До складу Комітету входять представники місцевих органів виконавчої влади, керівники територіальних представництв центральних органів виконавчої  влади в області, депутати обласної ради, провідні фахівці наукових установ, представники обласних організацій роботодавців та громадських організацій.В Комітеті утворюються тимчасові робочі групи за основними напрямами економічних реформ. Діяльність таких робочих груп координується та узгоджується як з діяльністю Комітету, так і з діяльністю відповідної робочої групи національного Комітету.Питаннями регіонального економічного співробітництва в Регіональному комітеті з економічних реформ займається робоча група з регіонального економічного розвитку в межах напрямку зовнішньоекономічної діяльності та міжрегіонального співробітництва.Протягом 2010 – 2014 рр. в рамках роботи Комітету було проведено ряд зустрічей представників Чернігівської облдержадміністрації з Надзвичайними та Повноважними Послами наступних країн: США, Аргентинська Республіка, Великобританія, Китайська Народна Республіка, Республіка Індонезія, Естонська Республіка, Королівство Нідерланди, Киргизька Республіка, Туркменістан, Республіка Казахстан, Республіка Узбекистан, Фінлядської Республіки. На зустрічах відбулось ознайомлення з основними напрямками розвитку регіону та подальшими перспективами, а також були обговорені питання торговельно-економічної та інвестиційної співпраці, активізації двостороннього співробітництва Чернігвської області та вищезазначених країн.Питання щодо перспектив співробітництва у відповідних сферах обговорювались і на зустрічах голови Чернігівської облдержадміністрації з представниками окремих іноземних компаній – фармацевтичного концерну «Конарк» (Республіка Індія), будівельної компанії «Nantong Construction Contracting Co., Ltd» (Китайська Народна Республіка), компанії «Нью Грін Фенс» (Китайська Народна Республіка), компанії «China Machine-Building International Corporation» (Китайська Народна Республіка), компанії «САМСЕ» (Китайська Народна Республіка).За сприяння Комітету було проведено: V Міжнародний інвестиційний Форум за участю керівників дипломатичних та торговельно-економічних місій іноземних країн, представників міжнародних організацій, іноземних інвесторів, на якому відбулось підписання міжрегіональних угод, інвестиційних договорів; ІІ Українсько-Російський міжрегіональний економічний форум «Науково-технічне співробітництво регіонів та міжрегіональна виробнича кооперація», на якому були обговорені питання митного, транспортного, наукового та промислового співробітництва, підписано договори стосовно зміцнення взаємовідносин між регіонами двох країн, спрощення митного контролю та перетину кордонів; V Міжрегіональний туристичний форум «Чернігівщина туристична – 2012».Також було проведено семінари: семінар для голів територіальних громад прикордонних районів за участю представників Сіверського інституту регіональних досліджень, Ради муніципальних одиниць Брянської області, Чернігівського центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, Брянського філіалу Російської академії народного господарства і державної служби при Президентові Російської Федерації на тему: «Міжсекторальна співпраця як інструмент розвитку територіальних громад прикордонних районів Брянської (Російська Федерація) та Чернігівської областей» (на виконання Плану заходів щодо співпраці Чернігівської, Брянської, Гомельської областей у рамках «Єврорегіону “Дніпро”» на 2012 – 2013 роки); навчальний семінар за підтримки Мінекономрозвитку і торгівлі України і товариства GIZ (Німеччина) для економічних служб міст та районів на тему: «Практичні аспекти і міжнародний досвід щодо створення та успішного розвитку інноваційних центрів і технопарків в ЄС, Німеччині і Східній Європі».Серед інших заходів, пов’язаних з регіональним економічним співробітництвом, що відбувались в рамках діяльності Регіонального комітету з економічних реформ, слід зазначити наступні: зустріч заступника голови облдержадміністрації з директором ДП «Державний інформаційно-аналітичний центр моніторингу зовнішніх товарних ринків», на якій були обговорені питання налагодження співробітництва сторін шляхом реалізації відповідного Меморандуму про взаєморозуміння; участь делегації області у зустрічі керівників прикордонних регіонів (Чернігівської, Волинської, Житомирської, Київської, Рівненської областей), в рамках якої відбулося засідання робочої групи з питань міжрегіонального співробітництва Міжурядової українсько-білоруської змішаної комісії з питань торговельно-економічного співробітництва; участь начальника головного управління економіки облдержадміністрації у засіданні Підкомісії з питань міжрегіонального та прикордонного співробітництва Комітету з питань економічного співробітництва Українсько-Російської міждержавної комісії; спільне розширене засідання Регіонального комітету з економічних реформ та Ради вітчизняних та іноземних інвесторів у Чернігівській області; двостороння зустріч Міністра юстиції України, Міністра юстиції Республіки Білорусь, голови Чернігівської обласної ради, голови Чернігівської обласної державної адміністрації, на якій було обговорено стан та перспективи транскордонного співробітництва; зустріч заступника голови обласної державної адміністрації з індійськими інвесторами.Останній захід в рамках діяльності Регіонального комітету з економічних реформ відбувся в лютому 2014 р., після чого практична діяльність Комітету припинилась, попри те, що згідно з затвердженим орієнтовним планом-графіком засідань Регіонального комітету з економічних реформ Комітет має розглядати питання в мехаж своїх повноважень протягом всього 2014 р. [3].Чернігівська обласна рада здійснює регулювання регіонального економічного співробітництва шляхом прийняття відповідних рішень, розробкою яких займається постійна комісія з питань міжрегіонального і транскордонного співробітництва.Основними рішеннями обласної ради 6-го скликання (яку було обрано в 2010 р.), що регулюють питання регіонального економічного співробітництва є: «Про обрання постійної комісії  з питань міжрегіонального і транскордонного співробітництва», «Про затвердження Регіональної цільової програми розвитку зовнішньоекономічної діяльності на 2011 – 2015 рр.», «Про програму інвестиційного розвитку Чернігівської області на 2011 – 2015 рр.».Метою Регіональної цільової програми розвитку зовнішньоекономічної діяльності на 2011 – 2015 рр. є розкриття експортного та транскордонного потенціалів регіону за рахунок: сприяння органами виконавчої влади формуванню його позитивного іміджу на міжнародній арені; інформаційного та організаційного забезпечення відповідно експортної діяльності та транскордонного співробітництва; співробітництва з міжнародними організаціями та участь у них в рамках діючого законодавства України; сприяння співробітництву адмінтериторій з організаціями–грантодавцями; організації робіт щодо розвитку співробітництва в рамках Єврорегіону «Дніпро».Метою програми інвестиційного розвитку Чернігівської області на 2011 – 2015 рр. є досягнення суттєвого збільшення обсягів залучених інвестицій в економіку області, в тому числі іноземних, для забезпечення сталого економічного зростання та створення нових високооплачуваних, кваліфікованих робочих місць, привабливого інвестиційного іміджу та розвиненої інфраструктури за рахунок підвищення рівня інвестиційної привабливості області, покращення її інвестиційного клімату, максимального використання науково-технічного та інтелектуального потенціалу.Отже, Чернігівська область має значний потенціал, що може бути використаний для ведення ефективного регіонального економічного співробітництва. Державне регулювання регіонального економічного співробітництва в Чернігівській області здійснюється Департаментом економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації, Чернігівським регіональним комітетом з економічних реформ та Комісією з питань міжрегіонального і транскордонного співробітництва Чернігівської обласної ради. Недоліком регулювання регіонального економічного співробітництва області, що здійснюється зазначеними органами влади є, з одного боку, часткове дублювання функцій даних органів, а з іншого боку, існування сфер регіонального економічного співробітництва, регулювання яких не передбачено функціями жодного з перерахованих органів влади.Висновки. Підсумовуючи вищесказане, необхідно зазначити: виходячи з того, що наразі світове господарство розвивається в контексті глобалізації, що, в свою чергу, активізує процеси регіоналізації, вкрай важливим є розробка та застосування ефективних інструментів державного регулювання в сфері децентралізації влади, що дасть змогу суб’єктам економічного співробітництва в повній мірі використовувати свої можливості для досягнення позитивного соціально-економічного ефекту.

Правові аспекти адміністративно-юрисдикційної діяльності в установах і органах виконання покарань

У статті досліджено правові аспекти адміністративно-юрисдикційної діяльності в установах і органах виконання покарань в Україні. Адміністративно-юрисдикційна діяльність в установах і органах виконання покарання розглядається як різновид адміністративної юрисдикції органів виконавчої влади, а також як частина управлінської (адміністративної) діяльності. Автор доходить висновку, що головною метою адміністративно-юрисдикційної діяльності в установах і органах виконання покарань є забезпечення законності та попередження правопорушень в установах та органах, які виконують покарання, а також зорієнтована на безпеку осіб, що знаходяться в межах їх територій. Звернено увагу на те, що правовою підставою застосування заходів юрисдикційного впливу є норми Кримінально-виконавчого кодексу України та адміністративного законодавства. Наголошується, що адміністративно-юрисдикційна діяльність в установах і органах виконання покарань, серед іншого, спрямована на охорону встановленого порядку управління в установах і органах виконання покарання.

Існування установ і органів виконання покарань є невід’ємною умовою ефективної правоохоронної діяльності. Це пояснюється необхідністю завершення процесу притягнення злочинців до відповідальності і прагненням держави коректувати поведінку таких осіб з тим, щоб повернути їх у суспільство з установкою на подальше «нормальне» життя. Діяльність цих установ і органів завжди знаходилося в полі уваги вчених з позиції обґрунтування різних процесів, пов’язаних з виконанням і відбуванням покарання, проте необхідно пам’ятати про те, що значна частина відносин, пов’язаних з їх функціонуванням, знаходяться у полі не кримінально-виконавчих процедур, а зокрема, значна кількість відносин у цій сфері є адміністративними чи адміністративно-процесуальними. З причини своєї природи, установи та органи виконання покарань є частиною правоохоронної системи та наділені повноваженнями здійснення юрисдикційної діяльності. Проте в Україні немає єдиного погляду на розуміння такої діяльності, а також правильного її здійснення в установах і органах виконання покарань. Фактично можна говорити про відсутність нормативної основи застосування юрисдикційних заходів, у наслідок чого виникає проблема ускладнення цього процесу через залучення аналогічних схем інших правоохоронних органів (наприклад, органів внутрішніх справ). Зважаючи на вищесказане, актуальність дослідження проблем адміністративно-юрисдикційної діяльності не підлягає сумніву.В Україні окремі аспекти адміністративно-правового забезпечення діяльності установ і органів виконання покарань досліджували Є.Ю. Бараш, О.Г. Боднарчук, А.А. Галай, С.К. Гречанюк, С.В. Зливков, В.П. Пєтков, М.М. Сикал, Є.Ю. Соболь та інші.Метою цієї статті є подальше теоретичне дослідження проблем адміністративно-юрисдикційної діяльності установ і органів виконання покарань України.Існування адміністративно-юрисдикційної діяльності у структурі адміністративного процесу визнається всіма без винятку вченими в галузі адміністративного права, а також іншими науковцями, які представляють інші галузі права та управління [1, с. 48].У сучасних умовах юрисдикція стала поняттям більш широким, ніж правосуддя. Це зумовило прагнення окремих авторів вийти за межі розуміння юрисдикції як судочинства і позначити як юрисдикційну всю оперативно-виконавчу діяльність органів держави по вирішенню як спірних, так і безспірних справ і застосуванню норм права, а також нормотворчу діяльність.Аналіз основних підходів до визначення юрисдикційної діяльності дає можливість констатувати наявність трьох основних підходів до її розуміння.Перша група авторів дотримується думки, що адміністративна юрисдикція – це державно-владна діяльність, яка полягає в застосуванні закону до юридичних конфліктів і прийняття по них правових актів [2, с. 46].Друга група вчених розглядає адміністративну юрисдикцію як діяльність суб’єктів державної влади з вирішення спорів між різними суб’єктами, а також щодо застосування заходів адміністративного та дисциплінарного примусу, здійснювану в адміністративній формі [3; 4].І, нарешті, третя група науковців висловлює думку, що адміністративна юрисдикція – це не тільки процесуальна діяльність з розгляду справ про адміністративні правопорушення, дисциплінарних проступків, скарг, а й діяльність, пов’язана з погоджувальним провадженням [5, с. 23 – 24; 6; 7].В.А. Понікаров, віддаючи належне останній, третій позиції, вважає, що стосовно кримінально-виконавчої системи адміністративно-юрисдикційну діяльність необхідно аналізувати не тільки як розгляд, вирішення справ про адміністративні правопорушення, дисциплінарні проступки, а також справ, пов’язаних з провадженням по адміністративно-правових скаргах і спорах, але й у специфіці погоджувального провадження [7, с. 48]. З чим досить складно погодитися. Справа в тому, що зазначений автор визначає адміністративно-юрисдикційну діяльність як закріплену в нормах переважно адміністративного та іншого права державно-владну, управлінську, правозастосовчу, правоохоронну діяльність для вирішення адміністративно-правових конфліктів деліктного змісту і суперечок погоджувальної характеру. Під погоджувальним провадженням в установах і органах кримінально-виконавчої системи В.А. Понікаров розуміє складову частину адміністративно-юрисдикційної діяльності, яка здійснюється з метою добровільного, погоджувального врегулювання спору про право без застосування примусових заходів у зв’язку з примиренням сторін [7, с. 68 – 69]. Подібні твердження вимагають обов’язкових прикладів, бо складно уявити, щоб на практиці персонал кримінально-виконавчих установ робив спроби здійснити погоджувальні заходи для врегулювання спору, який виник при виконанні покарання. У такому випадку скоріше йдеться про звільнення від відповідальності за правопорушення у колонії, але навряд чи про, по суті, примирення.Ми дотримуємося концепції, згідно з якою адміністративно-юрисдикційна діяльність у кримінально-виконавчих установах складається з трьох основних напрямків:1) практика залучення до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення;2) дисциплінарна практика щодо персоналу та спецконтингенту установ і органів виконання покарань;3) розгляд і вирішення керівництвом установ спорів, скарг та звернень у межах наданих їм повноважень.Нині адміністративна відповідальність є ключовою примусовою мірою, яка встановлена законодавцем щодо недопущення отримання особами, яких утримують у слідчих ізоляторах та установах виконання покарань, заборонених предметів, а також здатна підтримувати правопорядок і протистояти провинам, що посягають на режим утримання в установах Державної кримінально-виконавчої служби України. Фактично єдиний склад адміністративного правопорушення у сфері функціонування установ виконання покарань – це передача або спроба передачі заборонених предметів особам, які утримуються в слідчих ізоляторах або в установах Державної кримінально-виконавчої служби України (ст. 188 Кодексу України про адміністративні правопорушення).Як зазначає О.Г. Ткаченко, склад за це адміністративне правопорушення містить змінні ознаки, які передбачені в Правилах внутрішнього розпорядку. Цей склад правопорушення за характером заподіяної шкоди є формальним, настання матеріальних наслідків як обов’язковий елемент складу не вказаний. Суб’єктом є осудна особа, яка досягла 16-річного віку. Що стосується внутрішньої структури, це однозначний склад, оскільки у статті описані ознаки одного діяння – «незаконна передача заборонених предметів особам, яких утримують у слідчих ізоляторах, установах виконання покарань». Залежно від конструкції склад є бланкетним, адже він повністю не розкриває зміст і сутність діяння, а ознаки проступку закріплені в окремо встановлених нормах, а сам перелік заборонених предметів перерахований у Правилах внутрішнього розпорядку установ виконання покарань [8].Разом з цим слід зазначити, що фактичної можливості самостійно притягнути до відповідальності за вказані діяння у персоналу установ виконання покарань немає. В Україні відсутня інструкція про порядок складання протоколу та розгляду справи за ст. 188 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що тягне до відсутності необхідних процедурних директив. Для притягнення до відповідальності в сучасних умовах вдаються до допомоги органів внутрішніх справ, які й оформляють належним чином факт правопорушення.Стосовно дисциплінарного провадження щодо засуджених, то його основи закріплені в Кримінально-виконавчому кодексі України. Йдеться про заходи стягнення, передбачені ст. 132 Кримінально-виконавчого кодексу України, зокрема, за порушення встановленого порядку відбування покарання до засуджених можуть застосовуватися такі заходи стягнення:

  • попередження;
  • догана;
  • сувора догана;
  • дисциплінарний штраф у сумі до двох мінімальних розмірів заробітної плати;
  • скасування поліпшених умов тримання;
  • поміщення засуджених чоловіків, які утримуються у виправних колоніях, удисциплінарний ізолятор з виведенням або без виведення на роботу чи навчання на строк до п’ятнадцяти діб, а засуджених жінок – до десяти діб;
  • поміщення засуджених, які утримуються у приміщеннях камерного типу виправних колоній максимального рівня безпеки, в карцер без виведення на роботу на строк до п’ятнадцяти діб;
  • переведення засуджених, які утримуються у виправних колоніях (крім колоній мінімального рівня безпеки з полегшеними умовами утримання), до приміщення камерного типу (одиночної камери) на строк до трьох місяців [9].

Вагітні жінки, жінки, які мають дітей у будинках дитини при виправних колоніях, інваліди І групи в дисциплінарний ізолятор, карцер, приміщення камерного типу (одиночної камери) не поміщуються [9]. Такі заходи кримінально-виконавче законодавство відносить до заходів виховного характеру, проте за своїм характером і змістом позначена система є сукупністю заходів адміністративно-юрисдикційного впливу, зокрема, йдеться про заходи примусу і відповідальності. На підтримку юрисдикційної природи цих заходів також можна навести передбачений кодексом порядок їх застосування. Наприклад, як і при розгляді справи про адміністративне правопорушення, при призначенні заходів стягнення враховуються причини, обставини і мотиви вчинення порушення, поведінка засудженого до вчинення проступку, кількість і характер раніше накладених стягнень, а також пояснення засудженого по суті проступку. Накладені стягнення повинні відповідати тяжкості і характеру проступку засудженого. Стягнення може бути накладено лише на особу, яка вчинила проступок, і не пізніше десяти діб з дня виявлення проступку, а якщо у зв’язку з проступком проводилася перевірка, то з дня її закінчення, але не пізніше шести місяців з дня вчинення проступку. Накладене стягнення звертається до виконання негайно, а у виняткових випадках – у строк не пізніше одного місяця з дня його накладення. Якщо протягом місяця з дня накладення стягнення воно не було звернено до виконання, то це стягнення не виконується. Стягнення у вигляді попередження або догани, призначення на позачергове чергування по прибиранню приміщень і території колонії накладається усно чи письмово, інші стягнення – тільки письмово.Існують й інші аналогії в застосуванні заходів юрисдикційного характеру і заходів стягнення щодо засуджених. Виходячи з вищевикладеного, в цій частині юрисдикційного процесу можна виділити такі особливості:1) заходи дисциплінарного впливу в цілому врегульовані на рівні Кримінально-виконавчого кодексу України (хоча в нормах цього Закону такі заходи не визнаються юрисдикційними);2) юрисдикційний вплив ставить перед собою кілька цілей – притягнути винного до відповідальності та зробити виховний вплив на засудженого в межах загальних цілей функціонування установ виконання покарання;3) підставою застосування заходів юрисдикційного характеру щодо засуджених є допущення останніми порушень режиму відбування покарання;4) заходи юрисдикційного характеру можуть бути застосовані як до засуджених, так і до персоналу установ (у такому випадку діє законодавство про порядок проходження служби, а також адміністративне законодавство).Стосовно третьої складової адміністративно-юрисдикційної діяльності в системі виконання покарань (розгляд та вирішення керівництвом установ спорів, скарг та звернень у межах наданих повноважень), то вона є більшою мірою пасивною для керівників установ виконання покарання й обумовлена правами засуджених осіб. Зокрема, ст. 8 Кримінально-виконавчого кодексу України передбачає право засуджених звертатися відповідно до законодавства з пропозиціями, заявами та скаргами до адміністрації органів і установ виконання покарань, до вищих органів, а також до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в Європейський суд з прав людини, а також в інші відповідні органи міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, до уповноважених осіб цих міжнародних організацій, до суду, органів прокуратури, інші органи державної влади, органи місцевого самоврядування та об’єднання громадян [9]. Керівництво кримінально-виконавчої установи зобов’язано вжити заходів за фактами звернення засуджених і дати їм належну правову оцінку. Проте Закон України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», на жаль, не формулює обов’язкову систему обов’язків того чи іншого керівного співробітника установ, що породжує зловживання в частині належного вирішення суперечок і скарг засуджених.Таким чином, узагальнення всіх трьох основних напрямків юрисдикційної діяльності дозволяє визначити такі характерні особливості, які можемо вважати висновками до цієї статті:

  1. Адміністративно-юрисдикційна діяльність в установах виконання покарання є різновидом адміністративної юрисдикції органів виконавчої влади, а також частиною управлінської (адміністративної) діяльності.
  2. Головною метою цього виду діяльності є забезпечення законності та попередження правопорушень в установах та органах, які виконують покарання, а також зорієнтована на безпеку осіб, що знаходяться в межах їх територій. Крім цього, вона пов’язана з виховним впливом, чого немає в інших сферах юрисдикційного процесу.
  3. Правовою підставою застосування заходів юрисдикційного впливу є норми Кримінально-виконавчого кодексу України та адміністративного законодавства. Зокрема, слід зазначити, що, незважаючи на закріплення на рівні Кодексу України про адміністративні правопорушення статусу суб’єкта адміністративно-юрисдикційної діяльності в аналізованій сфері (у частині притягнення до адміністративної відповідальності), досі керівник установи не може скористатися повноваженнями у цій сфері.
  4. Серед іншого, така діяльність спрямована на охорону встановленого порядку управління в установах і органах виконання покарання. Вона може розглядатися в контексті дозволу адміністративно-правових конфліктів «деліктного» змісту, порушень режиму відбування покарання, і спорів, які дозволяє керівництво в межах своєї компетентності.

Роль неурядових організацій в системі соціального захисту дітей

В статті здійснено аналіз форм взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування та неурядових організацій у сфері захисту прав дітей. Запропоновано класифікацію об’єднань громадян, які здійснюють діяльність у цій сфері, охарактеризовано їхні основні функції та окреслено напрями діяльності в галузі захисту прав дитини. Проаналізовано стан фінансування громадських організацій з державного та місцевих бюджетів, а також рівень залучення громадських організацій до реалізації проектів у сфері дитинства. Досліджено, які проекти зазначеного спрямування реалізовувались на території України, за підсумками чого зроблено висновок про регіональну вибірковість та неоднорідність поширення здійснюваних заходів. Автором визначено основні проблеми у діяльності неурядових організацій, що стримують їх розвиток та запропоновано шляхи підвищення ефективності функціонування цих об’єднань.

Постановка проблеми. Незважаючи на те, що дитяча безпритульність в нашій державі вже не має масового характеру, питання дитячої бездоглядності та соціального сирітства досі не втрачають своєї актуальності. Щороку близько 8 тисяч дітей з різних причин залишаються без батьківського піклування [25]. Крім цього, набуває розвитку та поширення приховане соціальне сирітство у формі інституціалізації дітей, батьки яких з різних причин не мають можливості забезпечити їм належний догляд та виховання в домашніх умовах [19].У зв`язку з цим, важливого значення набуває пошук нових інструментів впливу на процеси поширення цих негативних явищ у сфері дитинства. Досвідом застосування інноваційних підходів та ініціатив у сфері захисту дітей та сімей, які опинились у складних життєвих обставинах, нині володіють неурядові організації, взаємодія з якими набуває все більшого значення для органів публічної влади, які діють в системі захисту прав дитини.Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблемі взаємовідносин органів державної влади, місцевого самоврядування та неурядових організацій присвячено ряд наукових досліджень, серед яких праці О. Безпалько [2], М. Левчук [17], А. Матвійчук [16], Ю. Горемикіної [3], Л. Сідєльнік [23], Н. Калінкіної [13], О. Котукова [15] та інших. Водночас, на нашу думку, більшої уваги потребує вивчення питання їх взаємодії безпосередньо у сфері захисту прав дитини.Метою статті є аналіз діяльності інститутів громадянського суспільства у сфері формування та реалізації державної політики щодо попередження дитячої бездоглядності та соціального сирітства та окреслення основних напрямків їх взаємодії з органами державної  влади.Виклад основного матеріалу. Забезпечення ефективного процесу децентралізації влади, що передбачає реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади [21], актуалізує пошук результативних механізмів взаємодії органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства, як представників інтересів конкретної громади.Як зазначає М.Г. Левчук впровадження політики партнерства між цими суб’єктами дає змогу вдосконалювати систему місцевого самоврядування, розвивати громадянське суспільство, підвищувати рівень місцевої демократії, активізувати представників місцевої громади.Це стосується також реального підвищення ролі інститутів громадянського суспільства у процесі регулювання суспільних відносин, зростання самовідповідальності громадян у захисті їх приватних інтересів через вплив на владу та контроль над нею, а також передачі деяких функцій державних органів (органів місцевого самоврядування) недержавним суб’єктам. Громадські об’єднання впливаючи на органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, контролюючи виконання ними управлінських функцій  значно оптимізують та поглиблюють процеси децентралізації в системі «держава – місцеве самоврядування – громадські об’єднання» [16].Неурядові організації беруть активну участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері захисту прав дітей, адже охоплюючи своєю діяльністю різні рівні суспільного життя, вони добре розуміють сутність і специфіку відповідних соціальних проблем та шляхи їх подолання, виступають універсальним посередником між громадянами й державою [4, с. 140].Чинним законодавством України визначено широке правове поле для взаємодії органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства, у тому числі і у сфері охорони дитинства.У відповідності до статті 36 Конституції України [14] громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.Законом України «Про громадські об’єднання» [10] інститутам громадянського суспільства надано право брати участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, які стосуються важливих питань державного і суспільного життя.Відповідно до Закону України «Про охорону дитинства» [11] благодійні та інші громадські організації, фізичні особи можуть брати участь у забезпеченні реалізації заходів з охорони дитинства, поліпшення становища дітей, створення розвиненої системи патронату дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, підтримки батьків або осіб, які їх замінюють, заходів, спрямованих на забезпечення відповідних умов для виховання, освіти, всебічного гармонійного культурного і фізичного розвитку дитини.На розвиток партнерських відносин між державним і неурядовим секторами спрямований Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» [12], що діє з 1999 р. Зокрема, статтею 8 цього Закону передбачається залучення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування дитячих організацій до розроблення й обговорення проектів рішень з питань державної політики щодо дітей. В державі діє механізм надання фінансової підтримки таким організаціям у реалізації їх соціальних програм, передбачена пільгова система оподаткування, здійснюється державна інформаційно-методична підтримка [1].Серед інструментів взаємодії органів державної влади та інститутів громадянського суспільства в нашій державі є: консультації з громадськістю, участь у спільних організаційних заходах (громадські, координаційні ради, круглі столи), спільні робочі групи (складаються із представників органів виконавчої влади, законодавчої влади, місцевих органів влади) тощо. На загальнодержавному та місцевому рівнях інститути громадянського суспільства застосовують доступ до публічної інформації (інформаційні запити), звернення до органів державної влади, участь у громадських слуханнях, проведення громадських експертиз, участь у реалізації політики через конкурси соціальних проектів (так зване соціальне замовлення) [20, с. 19].Так, однією із основних структурно-організаційних форм, які забезпечують взаємодію інститутів громадянського суспільства та органів державної влади у сфері захисту дітей є консультативно – дорадчі органи на різних рівнях влади.На законодавчому рівні: Експертна рада з питань дотримання прав дитини при Представникові Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, в частині дотримання прав дитини, недискримінації та ґендерної рівності.На центральному рівні виконавчої влади – Громадська рада при Міністерстві соціальної політики України .На місцевому рівні – координаційні ради у справах дітей при обласних, районних адміністраціях та виконавчих комітетах міських рад, а також громадські ради при облдержадміністраціях та районних державних адміністраціях, у складі яких утворені профільні  комісії з питань сім’ї та дітей.Крім цього, для забезпечення прав дитини на життя, охорону здоров’я, освіту, соціальний захист, сімейне виховання та всебічний розвиток при районних державних адміністраціях та виконавчих комітетах міських і районних у містах рад ( як органах опіки та піклування) створені та діють консультативно-дорадчі органи – Комісії з питань захисту прав дитини, до участі в яких можуть залучатись також і представники громадських об’єднань.Слід зазначити, що на базовому рівні місцевого самоврядування – сільських та селищних радах законодавчо не врегульовано участь громадськості у здійсненні соціального захисту дітей. Однією з причин цього є відсутність в цих адміністративно-територіальних одиницях відповідних громадських об’єднань.Існують різні класифікації недержавних організацій, залежно від їх організаційної структури, обсягу та видів послуг, джерел фінансування, поширення діяльності на місцевому або національному рівні, спеціалізації послуг чи специфіки клієнтів.В результаті вивчення діяльності громадських об’єднань, що діють в інтересах дітей нами запропонована їх класифікація за наступними ознаками: за формою реєстрації (громадські організації; благодійні фонди; спілки); за масштабом діяльності (міжнародні, всеукраїнські, місцеві); залежно від соціальної групи дітей, на яку сфокусована увага організації; за обсягом діяльності (широкого спектру діяльності та спеціальної спрямованості); за напрямком діяльності (правозахисні, освітні, профілактичні, благодійні та ін.) (Таблиця 1).Таблиця 1Класифікація неурядових організацій

Класифікаційна ознака Вид                               Приклади
За формою реєстрації громадські організації; громадські спілки, благодійні організації Громадські організації – «Всеукраїнська благодійна організація «Всеукраїнська мережа людей, що живуть з ВІЛ»,Міжнародна громадська організація «Школа Рівних Можливостей» і т.д.

Громадські спілки – Громадська спілка                «Українська Гельсинська спілка з прав людини» і т.д.

Благодійні організації – Благодійний фонд «Карітас», Благодійний фонд – «Майбутнє України» і т.д.

За масштабом діяльності міжнародні, всеукраїнські, місцеві (обласні, районні, міські) Міжнародні – Міжнародна організація ЕКПАТ, Міжнародна благодійна фундація «Отчий дім»; Міжнародна асоціація  «СОС – Дитячі містечка» і т.д.Всеукраїнські – Всеукраїнська мережа проти комерційної сексуальної експлуатації дітей; Всеукраїнський благодійний фонд «Дорога майбутнього» і т.д.Місцеві – Міська молодіжна громадська організація «М’АРТ» (Молодіжна АльтеРнаТива) м. Чернігова; Волинська обласна організація «Ми і віра», обласна правозахисна організація «Егіда Запоріжжя»
Залежно від цільової групи громадські організації, увага яких сфокусована на захисті конкретних соціально-незахищених груп дітей: інвалідів, багатодітних сімей, дітей – сиріт і т.д. Чернігівське міське громадське об’єднання інвалідів «Шанс», громадсько-молодіжна організація «Братерство сиріт» (м. Тернопіль), Спілка багатодітних сімей Львівщини «Щаслива родина» і т.д.
За обсягом діяльності широкого спектру діяльності та спеціальної спрямованості Широкого спектру діяльності: Міжнародний фонд «Відродження», Дитячий фонд ООН (ЮНІСЕФ), Український фонд «Благополуччя дітей», Представництво благодійної організації «Надія і житло для дітей», МБО «Партнерство «Кожній дитині» та ін. Спеціальної спрямованості: Міжнародна організація з Міграції (запобігання торгівлі людьми), Данська рада з проблем біженців  (захист прав дітей – біженців та дітей, які перебувають в Україні без законних представників), Представництво «Право на здоров’я» в Україні (допомога ВІЛ-позитивним, наркозалежним жінкам та їх дітям, дітям вулиці та вуличній молоді), Міжнародний жіночий правозахисний центр «Ла Страда – Україна» (протидія насильству в сім’ї, торгівлі людьми) та ін.
За видом діяльності ПравозахисніБлагодійніПрофілактичніПросвітницькі Правозахисні: Міжнародний жіночий правозахисний центр «Ла Страда – Україна», Чернігівський комітет захисту прав людини, благодійна організація «Чернігівський жіночий правозахисний центр» і т.д.Благодійні – Представництвоблагодійної організації«Надія і житло для дітей» в Україні.Профілактичні – Чернігівська Громадська організація «Жменя» (організація дозвілля дітей); Чернігівська обласна організація Спілки жінок України (запобігання насильству та протидія торгівлі людьми) і т.д.Просвітницькі – центр гуманістичних технологій «АХАЛАР» (проведення  для представників ЗМІ, громадських організацій, школи лідерів, школи комунікації і т.д.), адаптаційний центр « Продовження життя».

Серед основних напрямів в яких здійснюється діяльність громадських організацій у сфері попередження  дитячої бездоглядності, безпритульності, соціального сирітства є:1) Сприяння державним органам у розробці стратегічних документів, які передбачають посилення соціального захисту, розвиток системи профілактичних соціальних послуг для сімей з дітьми.2) Допомога у створенні законодавчої бази із забезпечення прав дітей.3) Надання соціальних послуг, шляхом створення недержавних закладів для соціально-психологічної реабілітації дітей, які опинились у складних життєвих обставинах (соціально-реабілітаційних центрів, центрів соціально-психологічної реабілітації, дитячих містечок і т.д).4) Надання адресної допомоги дітям та сім’ям, які опинились у складних життєвих обставинах (речової, фінансової).5) Оздоровлення дітей.6) Реалізація освітніх проектів, спрямованих на підвищення професійного рівня фахівців, що здійснюють соціальний захист дітей, надають соціальні послуги сім’ям, які перебувають у складних життєвих обставинах.7) Вивчення проблеми дитячої безпритульності та бездоглядності на інформаційно–аналітичному рівні, виконання соціологічних досліджень, опитувань з метою пошуку ефективних практичних форм та методів роботи з цією категорією дітей та їх батьками.Враховуючи вищезазначене, можна виділити наступні функції неурядових організацій, які діють в інтересах дітей:Нормотворча – громадські організації мають право на участь у законодавчому процесі шляхом вироблення законопроектів та пропозицій, поправок до нормативно–правових актів.Інформаційна – полягає в тому, що вони доводять до органів влади відомості про стан громадської думки щодо тієї чи іншої проблеми у сфері охорони дитинства, ефективності вирішення цих проблем державними органами, а також результати проведення власних досліджень.  Наявність такої інформації дає можливість формувати та реалізовувати державну політику у зазначеній сфері з урахуванням інтересів громадян, корегувати прийняті управлінські рішення.Посередницька – полягає в забезпеченні двостороннього діалогу між суспільством та державою, лобіюванні інтересів конкретних дітей або їх груп.Захисна – спрямована на забезпечення прав та інтересів дітей через реалізацію конкретних заходів, соціальних проектів, створення закладів для дітей, відстоювання прав та свобод дітей при прийнятті органами влади та місцевого самоврядування рішень, які стосуються їх інтересів. Надання безпосередньої правової, матеріальної, соціальної, психологічної допомоги дітям та/або їх сім’ям.Контролююча – здійснення громадського контролю за прийняттям та реалізацією управлінських рішень в інтересах дітей, через здійснення громадської експертизи нормативно–правових актів, які регулюють відносини у сфері охорони дитинства, участі у роботі консультативно–дорадчих органів, громадських слуханнях.Освітня полягає у підвищенні обізнаності та професійної кваліфікації кадрового складу державних органів та громадських організацій у сфері дотримання прав дитини.За даними статистики на кінець 2013 р. було зареєстровано 67155 центральних органів громадських організацій (з них 409 – із всеукраїнським статусом), громадських спілок – 599, професійних спілок – 5746, об’єднань профспілок – 1133 та благодійних організацій – 10482 [9].Найбільша кількість неурядових організацій зареєстровано в м.Києві 7747 осередків, Одеській – 5859, Львівській 5101 та Дніпропетровській 4682 областях.Найменше – у Чернівецькій 1150, Чернігівській – 1266, Тернопільській – 1480 та Волинській 1500.

Рис.1. Основні сектори діяльності неурядових організацій [24; с. 23]
Рис.1. Основні сектори діяльності неурядових організацій [24; с. 23]
Хоча державна статистика, не проводить обстежень щодо кількості неурядових організацій, діяльність, яких пов’язана із захистом прав дітей, деяке розуміння щодо кількості таких об’єднань дають результати дослідження «Стан та динаміка розвитку неурядових організацій України 2002 – 2011 рр.», проведеного у 2012 р. Творчим центром ТЦК [24; с.8]. Так, 44 % респондентів зазначили, що діти та молодь є одним з основних секторів їхньої діяльності. У секторі соціальних питань працюють 25% опитаних неурядових організацій ( Рис. 1).Проведений аналіз державних доповідей про становище дітей впродовж 2007 – 2012 рр. свідчить про те, що найбільш активно ініціативи щодо захисту дітей реалізовувались у Донецькій, Дніпропетровській, Луганській, Київській, Харківській, Кіровоградській областях та м. Києві [4], [5], [6], [7], [8].Найпопулярнішою для реалізації проектів неурядових організацій та фондів є Київська область. На її території, реалізовувались такі проекти:
  • у 2007 р. Асоціацією «СОС-Кіндердорф Інтернешнл» (Австрія) створено СОС – дитяче містечко у м. Бровари Київської області;
  • проект «Розробка та впровадження механізмів деінституціалізації на території Макарівського району» Представництва благодійної організації «Надія і житло для дітей» на території Макарівського району Київської області, в результаті якого протягом 2011 р. введено в експлуатацію та передано в комунальну власність району Центр соціальної підтримки дітей та сімей «Промінь надії», який є комплексом сімейно орієнтованих послуг на рівні територіальної громади;
  • проект Міжнародної благодійної організації «Партнерство «Кожній дитині» «Попередження вилучення дітей із сімейного середовища шляхом упровадження механізму гейткіпінгу в Україні» (за підтримки GR Foundation (США)), метою якого є зменшення кількості дітей, які перебувають в інтернатних закладах Київської області;
  • проект Міжнародної благодійної організації «Партнерство «Кожній дитині» «Зростаємо разом» в м. Біла Церква. Його метою визначено покращення задоволення потреб дітей та їхній розвиток у ранньому віці шляхом посилення батьківського потенціалу й навичок задля збереження сімей ( цей же проект реалізувався і в м. Полтава);
  • проект міжнародної благодійної фундації «Отчий дім» із соціальної реабілітації безпритульних дітей на території Київської області та ін.

На території Дніпропетровського району Дніпропетровської області впродовж 2012 –2014 рр. реалізується пілотний проект Благодійного фонду «Розвиток України» «Родина для дитини», націлений на реформування інтернатних закладів, розвиток сімейних форм виховання та профілактику сирітства (робота з кризовими сім’ями). У рамках проекту розпочато відпрацювання моделі реформування районного дитячого будинку «Сім’я» з одночасним розвитком сімейно орієнтованих послуг для дітей і сімей (партнером у реалізації цього проекту є Представництво благодійної організації «Надія і житло для дітей» в Україні).У Луганській області «Благодійним фондом «СОС Дитячі містечка» в 2011 р. було започатковано програму з підтримки сімей та захисту прав дітей. У рамках реалізації програми передбачалось сприяння реінтеграції дітей, які були влаштовані до інтернатних закладів із соціально-економічних причин, до їх сімей, а також робота із сім’ями, що опинилися в складних життєвих обставинах, з метою недопущення виходу з них дітей.Проектом Фонду Ріната Ахметова «Технології профілактики соціального сирітства охоплено Донецьку, Дніпропетровську та Харківську області. В рамках цього ж проекту у травні 2013 р. відкрито соціальну квартиру для вагітних та мам з дітьми, які опинились у складних життєвих обставинах [7, с. 143].Завдяки цьому ж фонду створено 39 дитячих будинків сімейного типу у Донецькій, Дніпропетровській, Луганській, Львівській, Кіровоградській, Херсонських областях, м. Києві та Криму.Територія Чернігівської області була двічі пілотним майданчиком для впровадження громадських ініціатив. Так, у 2007 р. Міжнародною організацією «Лікарі Світу – США» впроваджено проект щодо створення Центру соціально-психологічної реабілітації дітей, а починаючи з 2014 р. на території області Всеукраїнською громадською організацією «Ліга соціальних працівників України» та Міжнародною організацією «Партнерство кожній дитині» реалізується проект Світового Банку спрямований на розвиток системи соціальних послуг та трансформацію інтернатних установ, в якому беруть участь 4 інтернатні заклади області.Такий проект Світового банку реалізується також і в Житомирській області.Деякі проекти міжнародних благодійних організацій реалізовувались також на території Черкаської (2007), Вінницької (2010), Кіровоградської (2007), Одеської (2010), Полтавської (2011), Хмельницької (2010) області. Зазначені проект переважно фінансувались за кошти міжнародних донорів.Щодо інших регіонів України, то ситуація відрізняється меншою увагою з боку впливових інститутів громадянського суспільства.Зазначене свідчить про просторову стратифікацію поширення соціальних проектів щодо дітей. Найвища їх концентрація спостерігається переважно на рівні великих адміністративно – територіальних одиниць. У зв’язку з цим, погоджуємось із висновками О. Безпалько, що здебільшого діяльність неурядових організацій зосереджена у великих містах та обласних центрах. На жаль, у малих містах зустрічаються лише поодинокі приклади активної діяльності неурядових організацій, а в селищах та селах вони майже відсутні. Безумовно, що життєдіяльність громадської організації можлива за умови певних фінансових дотацій, які швидше можна знайти в містах з розвинутою соціально-економічною інфраструктурою, там, де краще наповнені місцеві бюджети та більше можливостей для пошуку спонсорів [2, с. 330].Порядок розподілу коштів, які виділяються з Державного бюджету України на державну підтримку реалізації програм молодіжних і дитячих організацій, врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2011 р. № 1049 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з визначення програм (проектів, заходів), розроблених інститутами громадянського суспільства, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка» [22].На центральному та місцевих рівнях організація та проведення конкурсів з визначення таких програм стосовно дітей, сімей та молоді серед інститутів громадянського суспільства, забезпечується переважно структурними підрозділами у справах сім’ї та молоді відповідного органу влади, які і визначають перелік пріоритетних завдань, на розв’язання яких мають бути спрямовані програми громадських організацій.Як правило, це – патріотичне виховання, сприяння здоровому способу життя, неформальна освіта, екологічна просвіта тощо. Однак, аналіз оприлюднених положень на веб-сайтах відповідних органів влади, про проведення вищезазначених конкурсів свідчить, що при визначенні пріоритетних напрямків, перевага надається молодіжним питанням.На жаль проекти, спрямовані на захист прав дитини, не надто поширені.Так, у 2013 р. Державною службою молоді та спорту за підсумками проведення конкурсу були визначені переможцями 76 проектів, з яких лише 8 стосувались захисту прав дітей, або їх розвитку. В 2014 р. з 14 обраних проектів, було лише 2 такі проекти.Аналогічною є також ситуація на субнаціональному рівні.Крім того, визначення пріоритетних напрямків для конкурсів проводиться без дослідження потреб цільових груп, тому невідомо, на основі чого робляться висновки про те, що саме така проблема потребує вирішення, а також чи існує потреба у тій чи іншій послузі для дітей в області [18, с. 43].У зв’язку з цим серед визначених напрямків відсутні такі, як профілактика соціального сирітства, дитячої бездоглядності, безпритульності, організації дозвілля дітей та ін. Отже, на основі вищевикладеного можна констатувати, що підтримка громадських організацій в реалізації проектів спрямованих на забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів дітей є недостатньою.У 2013 р. для своєї діяльності громадськими організаціями з різних джерел було отримано 3,8 млрд. грн. (на 1,6% більше, ніж у 2012 р.) [9].Слід зазначити, що 58,5% від сукупного доходу громадських організацій склали доходи громадських організацій м. Києва, 8,8% – Одеської області, 5,5% Дніпропетровської областей.Решта 27,2% від суми розподілена між 24 адміністративно-територіальними одиницями України.Вивчення структури доходів громадських організацій за ознакою джерела фінансування, свідчить, що найбільшим джерелом доходів інститутів громадянського суспільства є надходження від благодійності, які склали 1,7 млрд. грн. або 45,4% від загальної суми коштів для фінансування діяльності громадських організацій. Надходження від господарської діяльності товариств, підприємств, створених громадськими організаціями для виконання їх мети та напрямів діяльності становлять 528,9 млн. грн. або 14,1%, від членських внесків – 500,0 млн. грн. або 13,3%. Інші джерела фінансування – 16,5%.Частка фінансування з державного та місцевого бюджетів становить 7,1% та 3,6%  відповідно [9].Найбільший рівень державного фінансування в структурі доходів громадських організацій спостерігається у Херсонській – 18,8%, Вінницькій – 7,2%, Закарпатській – 6,4%, областях та м.Києві – 11, 1%. Водночас частка фінансування в 11 регіонах України та м. Севастополі не досягла навіть рівня 1%. Питома вага видатків з місцевих бюджетів в багатьох регіонах перевищує видатки з державного бюджету. Так, надходження з місцевого бюджету у громадських організацій АР Крим склали 24,8% від їх загального доходу. Серед регіонів, де найвищий показник фінансування громадських об’єднань з місцевих бюджетів – Чернігівська (13,6%), Закарпатська (12, 5%), Черкаська (11,2%) області.Найнижчий відсоток в Харківській та Одеській областях – 0,7% та 1,08% відповідно.У розвинених країнах ситуація інша. Неурядові сервісні організації у Великобританії отримують від держави 26% фінансування (власних доходів – до 35%), НДО Фінляндії – до 57% (до 38% – власних доходів). У Німеччині функції надання соціальних послуг передані недержавним суб’єктам, і тому зрозуміло, що відсоток їх державного фінансування є достатньо високим – 83%, власні доходи становлять 10% від загального бюджету організації [3, с. 164].       Отже співпраця між неурядовими організаціями та органами влади усе ще має епізодичний характер, масштабні проекти громадських об’єднань поширюються як правило у великих містах та залишають поза увагою невеликі міста, села та селища, де проблема дитячої бездоглядності та безпритульності є найбільш гострою. Території, для реалізації проектів часто визначаються громадськими організаціями самостійно, без проведення попереднього аналізу потреб адміністративно – територіальних одиниць. Державна координація  в цьому питанні не забезпечується.Прерогативою державних установ залишається надання соціальних послуг дітям та сім’ям вразливих категорій. Офіційна статистика не веде обліку недержавних суб’єктів надання соціальних послуг, не проводилося також спеціальних досліджень щодо виявлення недержавних надавачів соціальних послуг, їх спроможності, кількості та видів послуг, їхніх клієнтів, вартості послуг, які сьогодні надаються громадськими організаціями.Обмеженими також є і можливості громадських організацій щодо доступу до надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів [20, с. 36].Проблемним є і професійний рівень працівників громадських організацій. Нині небагато українських неурядових організацій можуть підтвердити необхідний для якісного надання соціальних послуг кваліфікаційний рівень фахівців із надання послуг.Чинна нормативно-правова база не передбачає участі працівників недержавних організацій у системі акредитації, державної перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників системи соціального захисту. На працівників громадських об’єднань не поширюються соціальні гарантії, які визначені для працівників державних установ такого ж кваліфікаційного рівня. Недостатній рівень професіоналізму викликає недовіру до їх послуг з боку держави та громадян [23].Водночас, на думку фахівців, недержавним організаціям може по праву належати провідна роль у наданні соціальних послуг на рівні громади. Завдяки своїй мобільності та творчим підходам вони здатні забезпечити виявлення та задоволення потреб різних соціальних груп, одночасно сприяючи розвиткові конкурентоспроможних соціальних послуг.Найбільш типові функції, які може виконувати недержавна організація у системі надання соціальних послуг:

  • безпосередньо адресна підтримка найбільш вразливого контингента;
  • вивчення потреб і очікувань клієнтів;
  • збір і акумулювання інформації про попит на послуги та зміни соціальної ситуації у громаді;
  • участь у формуванні місцевих соціальних програм та планування розвитку системи соціальних послуг на місцевому рівні;
  • здійснення громадського контролю за якістю надання соціальних послуг та ефективністю місцевих соціальних програм [13].

Висновки та пропозиції. Незважаючи на те, що неурядові організації  займають важливе місце у сфері захисту прав дитини, коло проблем, з якими вони стикаються у своїй діяльності є достатньо широким. Серед них існування державної монополії у сфері надання соціальних послуг, відсутність належного фінансування та забезпечення кваліфікованими кадрами. Реалізація більшості масштабних проектів неурядових організацій зосереджена як правило на рівні обласних центрів. Поза увагою залишається сільська місцевість, яка має найменше ресурсів для попередження соціального сирітства.На нашу думку, більш ефективній діяльності громадських організацій у сфері захисту прав дітей, сприятиме:

  • запровадження спеціального реєстру громадських організацій, які надають соціальні послуги для сімей та дітей;
  • розроблення механізму замовлення територіальними громадами, закладами соціального захисту дітей соціальних, реабілітаційних послуг для дітей та їх батьків;
  • запровадження системи підготовки членів громадських, волонтерських, інших недержавних організацій з надання соціальних послуг;
  • активізація діяльності на рівні сільських та селищних громад консультативно-дорадчих органів у справах дітей;
  • створення координуючого органу з реалізації проектів неурядових організацій у сфері захисту прав дитини, який би спрямовував громадські організації на реалізацію програм та проектів у тих галузях охорони дитинства, які мають в цьому найбільшу потребу та мають важливе суспільне значення.

Удосконалення інституціонального простору як чинник подолання кризових тенденцій у державному управлінні

Стаття присвячена обґрунтуванню теоретичних і методологічних аспектів інституалізації державного регулювання розвитку територіальних суб’єктів господарювання. Проведено інституціональний аналіз функцій держави, обґрунтовано теоретико-методологічні підходи щодо формування державної політики розвитку суб’єктів господарювання з позицій удосконалення інституційного простору. Проаналізована існуюча практика, виявлено кризові тенденції та визначено особливості сучасного етапу державного управління в Україні. Обґрунтовані логіко-структурні складові формування інституціональної політики держави у сфері розвитку корпоративних суб’єктів господарювання. Запропоновано методологічні підходи щодо вибору способу узгодження державного регулювання та корпоративного управління по відношенню до суб’єктів господарювання. Вони засновані саме на використанні механізмів нової інституціональної політики держави.

Постановка проблеми у загальному вигляді та зв’язок з важливими науковими та практичними завданнями. Удосконалення інституціонального простору функціонування і розвитку суб’єктів економіки, а також визначення ролі і місця держави у створенні якісно нового інституціонального порядку визначають напрями сучасної державної політики [12]. Чинники, що впливають на вибір державної інституціональної політики, можуть бути різноманітними. Ступінь їх впливу залежить від результативності попереднього розвитку, рівня розвиненості ринкових відносин, системи захисту прав власності, ефективності ринкової інфраструктури, забезпеченості ресурсами тощо. Багатогранність проблем веде до різноманітностей форм і способів модернізації національної системи державного управління. Проте, в умовах кризи модернізаційні аспекти можуть стати окремим ресурсом, який спроможний змінити не тільки динаміку трансформацій, а також її траєкторію щодо уникнення повторень у майбутньому.Аналіз останніх досліджень і публікацій. Стратегією національної модернізації [12] головною проблемою визначено неготовність суб’єктів господарювання до адекватної економічної поведінки в умовах загострення глобалізаційних викликів та перманентних криз різної природи походження. Багаточисельні праці вітчизняних і закордонних вчених звертають увагу на зв’язок макроекономічної, економічної та промислової політик [3 – 5; 11], формування яких здійснюється на рівні державного управління, та інституціональними механізмами, що діють за певною структурою відносин і потребують формування та контролю за інституціональними змінами, що передбачають значні витрати на здійснення реформ не тільки державою, а всіма учасниками, навіть тими, чиї інтереси безпосередньо не пов’язані з інституціональним реформуванням. Проте, вітчизняна системи державного управління продовжує перебувати в інституціональній пастці реформаторських «провалів», що потребує окремих глибоких наукових розвідок.Формулювання цілей статті (постановка завдання). Через призму викладеного, першочергове місце відводиться ролі держави щодо ініціювання удосконалення інституціонального простору та пошуку механізмів його якісних змін у питаннях ефективного функціонування та розвитку корпоративних суб’єктів господарювання, які можуть стати підвалинами розв’язання системних проблем економічного розвитку держави, уникнення критичних кризових явищ та забезпечення економічної, ресурсної та екологічної безпеки. Аналізу та систематизації інституціональних факторів, що чинять найбільш глибокий вплив на формування державної політики розвитку корпоративних суб’єктів господарювання, відповідно створюючи унікальний інституціональний простір їхнього розвитку, присвячене дане дослідження.Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Формування державної політики розвитку корпоративних суб’єктів господарювання пов’язано з факторами удосконалення інституційного простору їх функціонування і розвитку, а також роллю держави у створенні якісно нового інституційного порядку. Ці фактори можна диференціювати у групи: за ступенем участі держави в організаційно-економічному реформуванні; станом і розвиненості інституціонального середовища; динаміці інституційних перетворень; ефективності механізмів, що забезпечують реалізацію державної політики економічного розвитку та контролю її виконання [1, с. 22; 2, с. 26 – 29; 5, с. 19; 8, с. 287 – 297; 11].Інституціональний простір у контексті цього дослідження розуміється як певна система відносин економічних суб’єктів господарювання у питаннях трансакцій, що реалізуються у національних нормативно-правових, культурно-історичних, інформаційно-освітніх формах і функціях діяльності, ціннісний зміст яких визнається суспільством як прийнятний.Особливість інституціонального впливу держави на рівень розвитку корпоративних суб’єктів господарювання, як однієї з найбільш поширеною і ефективної форми організації бізнес-середовища, полягає в тому, що відповідне функціонування ринку неможливе без виконання державою своїх функцій. При цьому під відповідністю розуміється наявність і дотримання визнаних правових та морально-етичних норм, форм і методів взаємодії суб’єктів, що відбиваються в: інституціях – функціональної, та інститутах – структуроутворюючої, складових соціально-економічних відносин, рекурсивно обмежують їхню діяльність. Держава створює частину таких правил, закладених у законодавчих актах, кодексах, стандартах, постановах, наказах, інструкціях тощо. Саме формальні правила – формальні інститути – надалі закріплюються у законодавчій та інструктивній формах, регламентуючи діяльність економічних суб’єктів.Іншою складовою інституціонального простору виступають неформальні правила (неформальні інститути): архетипи, фенотип, стереотипи, звичаї, традиції та норми поведінки, у тому числі – економічної, що формуються культурно-інформаційними потоками у суспільстві [7, с. 8 – 13; 12].Специфіка держави як особливої організації проявляється, на нашу думку, у тому, що, формуючи правила функціонування та розвитку інституціонального простору, вона має й сама їм підкорятися. Останнє є домінантою щодо становлення та розвитку новітніх форм господарювання (публічних корпорацій, кластерних, мережевих структур тощо), відповідного ресурсного (інформаційного, бюджетного, матеріального, інвестиційного, кадрового) забезпечення, що регламентує економічну поведінку учасників ринку, а стимули й мотиваційні чинники посилюють структуризацію інституціонального простору. Якщо економічні суб’єкти є носіями прогресивних правил і норм, які відображаються в інститутах, то такий простір може створювати відповідні механізми, які здатні блокувати опортуністичні прояви у суспільно-економічному житті, не створюючи прецедентів для появи неадекватних неформальних (іноді – кримінальних) правил. Систематизації найбільш вагомих складових інституціонального простору розвитку корпоративних структур і встановленню взаємозв’язків між ними присвячена низка досліджень [1; 2; 6 – 11; 13], у яких визначаються моделі держави та системи державного управління у залежності від властивостей інституціонального середовища.Одним з аспектів інституційного простору виступає його вплив на раціональність управлінських дій економічних суб’єктів. Ступінь раціональності залежить від розвиненості інститутів, здатності зменшити ступінь невизначеності і асиметрії ринкової інформації незалежно від того, за рахунок яких саме формальних чи неформальних норм це досягається.Таким чином, інституціональний простір як прояв холізму формальних і неформальних інститутів може формувати позитивну динаміку розвитку суб’єктів економіки, багато в чому визначеної місцем і роллю держави щодо відповідності якісних змін викликам конкуренції. Останнє полягає в тому, що одночасно зі створеним простором держава виробляє інституціональні механізми, дієвість яких гарантує ринковий принцип (вільного доступу та свободи вибору) у забезпеченні виконання формальних правил на законодавчій основі.Перевагою держави щодо інших економічних суб’єктів виступає те, що держава, виконуючи нормотворчу функцію, здатна створювати нові формальні правила (інститути), виступати ініціатором модернізації інституціонального простору та індукувати інституціональні зміни. З іншого боку, надмірне втручання держави в економіку призводить до зниження мотивації, інвестиційної активності та її «тінізації». Нецільове використання інститутів (інформаційної асиметрії, маніпулювання інститутами, використання інститутів як прикриття, «пригнічення інститутів») може призвести до спотворення неефективного інституціонального простору [3].Стратегія модернізації системи державного управління України, на нашу думку, потребує вирішення завдань щодо формування інститутів, які забезпечували б ефективну взаємодію держави, бізнес-структур і суспільства. Політика стимулювання до швидкого зростання при поступовому поліпшенні інститутів може забезпечити успішність модернізації завдяки тому, що причинний зв’язок між розвитком та якістю інститутів – двосторонній. Не тільки поліпшення інститутів сприяє економічному зростанню, але й швидке зростання сприяє вдосконаленню інститутів [9, с. 29 – 30]. На думку С. Липсета, ефективна дія інститутів є скоріше результатом економічного зростання, ніж його причиною [13].Прихильники інституціональної доктрини більше акцентують увагу на динаміці інституціональних змін і джерелах їх рушійної сили. «Причини інституційних змін – прагнення агентів зменшити трансакційні витрати інституціональної системи, створити нові соціальні ролі та адміністративні позиції, створити і закріпити правила «гри» у нових та оновлених видах діяльності, зокрема – забезпечити вироблення і формування нової політики, яка відповідає стратегії розвитку, змінилися» [10, с. 125 – 127]. Тому дослідники вважають, що головною рушійною силою інституційних змін є динаміка інституційних змін. Інакше всі реформаторські зусилля можуть бути поглинені інституційними «пастками», такими як бартер, неплатежі або їх затримка, ухилення від сплати податків, корупція, недосконала дивідендна політика, нерозвиненість фондового ринку, пастки «часткових реформ», «тіньова» економіка, низький культурно–освітній рівень та низка освіченість тощо.Вчені відзначають, що головна причина інституціональних пасток – недостатня координація. У стандартній економічної теорії вивчається два основних механізми, які забезпечують координацію економічної поведінки – ринок і державна політика [10]. Якщо ринок зазнає поразки, то уряд повинен спробувати запобігти формуванню інституціональних пасток, або забезпечити вихід з них, удосконалюючи механізми репутації, використовуючи економічні амністії, покращуючи практику адміністрування і вибираючи відповідну політику стимулювання зростання економіки. Однак, іноді, ні ринкові механізми, ні урядові заходи не можуть привести до бажаного ефекту. Не вирішує проблеми і введення політичної демократії. У цьому випадку рекомендується удосконалювати таку складову механізму координації як інститут громадянського суспільства та державну політику країни, які, на думку автора мають зосереджуватись на удосконаленні державного менеджменту.Динамікаінституціональних перетвореньвиступаєоднимз факторівдержавної політики, що відбивається у:

  • здатностізмінювати властивостісуб’єктів;
  • здатності змінювативідносини між суб’єктамиврамкахзновуорганізаційнихструктур(обмінправаминаресурси тощо);
  • здатності змінюватиуправлінськітехнології і продукти, що реалізують ресурснийпотенціалкорпоративні суб’єкти господарювання.

Динаміка економічного розвитку суб’єктів господарювання є прямим наслідком динаміки змін інституціонального порядку, що включає не лише зміну інститутів, статусів, норм, стандартів, ролей, але і зміну контрактних відносин і стратегій розвитку учасників бізнес-спільноти. Стратегічна поведінка компанії змінюється під впливом чинників [2; 8, с. 290 – 293], головними серед яких можна визначити: 1) ступень прямого державного впливу на компанії; 2) опосередкований (практично немає прямого) впливу держави.Аналіз розвитку компаній першої групи показав, що немає ніяких підстав вважати їх орієнтованими на зростання конкурентоспроможності або таких, які прагнуть до глобальної конкурентоспроможності.Відносно компаній другої групи подібний аналіз виявив значні розбіжності в уявленнях про напрямки розвитку різних секторів економіки, що привело до створення різноманіття стратегій розвитку корпоративних активів. Узагальнюючи великий аналітичний матеріал з різних галузей економіки, можна сказати, що за останні 50 – 70 років спостерігалися тенденції щодо вдосконалення діяльності компаній, то поглиблюючи, то розширюючи форми суспільного поділу праці. При цьому держава намагалася зберегти власні структури, вибудовуючи відносини з інституціональним середовищем за корпоративним типом управління, створюючи державу-корпорацію за принципами корпоративних відносин і культурою. Така модель держави є прикладом прямої конкуренції з економічними організаціями, що привело до нехтуванням головними державними функціями втрати ролі держави-реформатора та провідного агента інституціональних змін, спроможного самостійно реалізовувати політичну та економічну волю та владу.Держава в особі уряду і компаній – дві абсолютно різні організації. Уряд як суспільний інститут організує та здійснює зовнішні контракти. Компанії – це бізнес-структури, які орієнтовані на збільшення власної прибутковості, реалізують цілі власників, як приватних, так й інституціональних. Тому побудова їх взаємовідносин більшою чи меншою мірою вимагає особливого прогнозування та адекватного проектування траєкторії стратегічного розвитку, збалансованого зі стратегією держави [8, с. 214 – 221].Глобальні аспекти також впливають на інституціональний простір і вибір моделі державного управління. Ефективність останнього буде залежати від змін у структурі інститутів суспільства, форм міжнародної інтеграції та взаємодії корпоративних суб’єктів господарювання і держструктур у масштабі національних економік, і що дуже важливо – зміни менеджменту компаній у бік соціалізації та екологізації економік.Про зміну інституціонального простору можна говорити тільки тоді, коли поведінка компаній почне обумовлюватися більш фундаментальними причинами, наприклад, пов’язаними з більш ефективним використанням ресурсів, інноваціями, підвищенням продуктивності праці тощо. У кінцевому рахунку – процес появи нових спонукальних стимулів поведінки компаній є змістом процесу інституціонального перетворення суспільства та економіки. І поки рентооріентірована поведінку всіх зацікавлених учасників інституціонального середовища переважатиме, особливо в тих випадках, коли статус власності нечітко визначений, будуть спостерігатися несистемні і несинхроннізовані інституціональні зміни щодо зміни застарілих та створення нових інститутів. Незавершеність попередніх реформ, нові зміни, що безперервно виникають, ускладнюють та перешкоджають динамічній модернізації державної та економічної системи України [8, с. 299 – 300].На думку автора, наразі для України можливі два варіанти здійснення модернізації економіки та державного управління: продовження політики адаптація до нових викликів у разі їх виникнення, або через використання кризових ситуацій на користь пошуку та посилення ролі корпоративних джерел економічного зростання – потенціалу великих корпоративних суб’єктів господарювання, як засобу стимулювання розвитку, здатного розширити спектр пропозицій товарів та послуг на внутрішньому та зовнішньому ринках. У першому варіанті здійснення модернізації економіки та державного управління держава виступає головним джерелом зростання – як власник основних ресурсів і нейтралізатор «провалів ринку», і як творець нових суспільно-економічних інститутів, необхідних для розвитку. Держава визначає пріоритети, концентрує ресурси, вбудовуючи відповідні новостворені інститути, безпосередньо здійснює управління розвитком. Держава замовляє, стимулює, розвиває виробничу та інфраструктури не тільки на товари і послуги, але й на суспільні інститути, створює основу для подальшого економічного розвитку.У другому варіанті держава заміщається і поступово «видавлюється» з підприємницького середовища. Її місце займають підприємницькі структури, які здатні компенсувати «провали» держави і забезпечити «точки зростання». Як показує досвід розвинених країн, такими підприємницькими структурами найчастіше виступають великі корпорації. За державою залишаються функції по створенню «сприятливих умов» розвитку [12]. Проте, така модель держави ефективно функціонує тільки за умови високої якості інституціонального простору функціонування суспільства. Інакше – неефективна [6; 7].Чинники, що впливають на вибір державної інституціональної політики, можуть бути різними. Ступінь їх впливу залежить від результативності попереднього розвитку, рівня розвиненості продуктивних сил і ринкових відносин, інституціональної інфраструктури, системи захисту прав власності, ринкової інфраструктури, забезпеченості ресурсами тощо. Багатогранність проблем веде до різноманітності форм і способів модернізації економіки та державного управління.У багатьох країнах, що розвиваються, інституціональні зміни, на думку Д. Норта [7], сприяють, в основному, діяльності, спрямованої на перерозподіл матеріальних благ, а не на їх виробництво, на створення монополій, а не умов для конкуренції, на обмеження можливостей, а не в їх розширення. Організації, що функціонують на такій інституціональній основі, не є продуктивними для суспільства, у результаті чого державна політика ще меншою мірою стимулює продуктивну діяльність економічних суб’єктів господарювання. Нечітко визначені або неефективні права власності рідко сприяють збільшенню інвестицій, що спрямовуються на впровадження інновацій та зростання продуктивності праці, пролонгуючи довгострокові угоди, необхідні для забезпечення прогресивних змін в економіці. За відсутності відповідних інститутів швидка приватизація контрпродуктивна [6, с. 19].Кожна корпорація прагне максимізувати та повторити позитивні результати, а інституціональне середовище має, за Д. Нортом, «максимізувати можливості». Іншими словами, факторні властивості інституціонального простору обумовлюють його функціональні властивості, що у подальшому визначає закономірності розвитку економічних суб’єктів.В Україні триває формування нових корпоративних структур, інтегрованих об’єднань, асоціацій, альянсів, союзів, що, в цілому, відображає світові тенденції розвитку підприємництва. Створення корпоративних структур пов’язано, головним чином, з умовами формування акціонерного капіталу і роллю держави у відносинах з ним та якістю інституціонального середовища, дозволяють ефективно розвиватись підприємництву. Останню умову більшість науковців зводять до двох вимог: захищеності прав власності та ефективної діяльності (з відповідною рентабельністю).Інституціональні передумови державної політики об’єднують взаємопов’язані проблеми: координації та регулювання, кожна з яких має кілька аспектів – правовий, організаційний, економічний. Втручання держави у механізм координації пов’язано з необхідністю зниження трансакційних витрат саме на координацію діяльності підприємницьких структур, підвищення визначеності та ефективності функціонування економічної системи в цілому, тобто досягнення основної мети – ефективного розміщення і використання ресурсів.Разом з тим, слід зазначити, що процес змін інституціонального простору може виступати тільки ефективним каталізатором стимулювання змін поведінки економічних організацій [2]. Однак сам по собі цей процес не створює ніяких додаткових цінностей. Реальними двигунами створення цінностей стають зміни поведінки компаній та ефективне економічне використання ресурсів у межах цього процесу. Результати перетворень відображаються переорієнтацією стратегій компаній, зміною стимулів і поведінки продуктивних сил у всіх процесах відтворення, особливо, коли компанії обирають стратегічний напрям щодо соціалізації розвитку. Тому удосконалення державної політики щодо розвитку суб’єктів господарювання, реформування яких досі не привело до очікуваних результатів, повинно мати прозорі основоположні принципи, поєднання державних і приватних інтересів. Такий підхід дозволяє отримати довгострокові переваги – встановлення адекватного інституціонального середовища.Вибудовуючи систему регулювання, яка стимулює високоефективну діяльність і конкуренцію, держава може зіткнутися з такими проблемами як: протиріччя конкуруючих інтереси (аж до антагоністичних) у різних аспектах бізнес-середовища, високий рівень монополізму; нечіткі межі державних регулюючих заходів; вихідна структура компаній мало пристосована до сучасних вимог корпоративного управління міжнародної інтеграції.Висновок з цього дослідження і перспективи подальших розвідок. Таким чином, використовуючи положення інституціональної теорії, можна зробити висновок про те, що удосконалення інституціонального простору у сфері регулювання розвитку публічних суб’єктів господарювання полягає у врахуванні факторів і тенденцій розвитку національної системи державного та корпоративного управління. Обираючи революційний напрям удосконалення інституціонального простору, держава має ініціювати індуційований вплив на вибір культурно-ціннісних орієнтирів суспільства до готовності здійснення радикальних перетворень, в першу чергу, в нормативно-правовій сфері, фінансовій та економічній, від успішності реформування яких буде залежати ефективність реформування в інших сферах.Обираючи еволюційний напрям удосконалення інституціонального простору, держава змушена реформувати соціальну сферу, змінюючи стратегію розвитку у напряму відтворення людського капіталу, оскільки саме у цій сфері формуються нові інститути як принципи і правила організаційної поведінки в інших сферах суспільного життя. Інші напрями реалізації стратегії реформування може взяти на себе приватний сектор. Для цього держава має продемонструвати приклад власних відповідальних намірів суб’єктам господарювання так, щоб вони відчули себе рівноправними учасниками реформ щодо здійснення довгострокового інвестування з вітчизняних джерел, прибутковість яких може стати запорукою довготривалого іноземного інвестиційного партнерства.Доки держава визначається зі шляхом реформ, удосконалення системи державного управління, економічної системи країни та її публічного корпоративного сегменту залишатиметься в інституціональних «пастках», вихід з яких, як показує історичний досвід країн, які подолали глибокі кризові та трансформаційні перетворення (КНР, Сінгапур, Тайвань, Бразилія та ін.), вимагає значних витрат. Проте, зволікання реформування потребує ще більших зусиль і витрат, інакше – неминуча небезпека втрати економічної незалежності та суверенітету. Науковому доробку з удосконалення інституціональних механізмів реформування державного управління та економічного відтворення будуть присвячені наступні дослідження.

Конституційні новели децентралізації влади в Україні

У статті визначаються питання децентралізації влади в Україні у контексті проведення конституційних реформ та попереднього досвіду реформ у відповідній сфері. Здійснюється аналіз законопроектів, які прямо чи опосередковано стосуються окремих питань, пов’язаних із децентралізацією влади, що розглядалися Верховною Радою України різних скликань. Питання децентралізації влади розглядається з огляду на співвідношення цієї категорії з централізацією. Особлива увага приділяється аналізу положень законопроекту про внесення змін до Конституції України, який було внесено Президентом у червні 2014 року. Розглядається також можливість застосування окремих інноваційних методів у законотворчій діяльності. Наголошується на тому, що в процесі передачі частини повноважень на місця, органи, що їх отримають, мають бути підготовлені до реалізації відповідних функцій. Сюди відноситься формування юридичного середовища для реалізації владних повноважень та організаційно-адміністративне забезпечення реформ.

Тема децентралізації має давню історію в нашому і сучасному житті, а якщо згадати і далі, то і сягає своїм корінням ще позаминулого століття. Ще восени 1990 р., тобто 24 роки тому, було розроблено перший законопроект «Про місцеве та регіональне самоврядування». Аналізуючи ж той проект закону, який було внесено нещодавно діючим Президентом, слід звернути увагу, що в ньому знову виникає ідея регіонального самоврядування регіонів; власне кажучи, це те, що обговорювалося, принаймні у науково-експертному середовищі та серед представників і діячів місцевого самоврядування, всі ці останні роки. Більше того, протягом цих більше ніж двадцяти років не змінюється спрямованість ані наукового пошуку, ані посилів (або меседжів, як зараз модно говорити) до влади, коли йдеться, в принципі, про три основні речі.По-перше, це реальна здатність органів місцевого самоврядування реалізовувати свої повноваження, власне кажучи, йдеться про те, як записано в Конституції України, і навіть при внесенні змін до Основного Закону ця позиція – реальна здатність місцевого самоврядування здійснювати свої повноваження – залишається незмінною, як би не змінювалася Конституція України.По-друге – це наявність фінансових ресурсів, і незважаючи на зростаючу актуальність цієї проблематики серед вітчизняної наукової спільноти, значну кількість присвячених цій темі конференцій, експертних зустрічей, наукових, науково-практичних круглих столів, все одно ця проблема існує, триває широке обговорення питання про наявність ресурсів, у тому числі фінансових.По-третє, – це відчуття гідності, про яке представники наукового та експертного середовища стали говорити тільки зараз. Саме це відчуття гідності у представників місцевого самоврядування у їхніх відносинах з центральною владою відображає те, наскільки вони сприймаються центральною владою як самостійні суб’єкти для спілкування і реалізації повноважень місцевого самоврядування. Варто зазначити, що ці проблеми не втрачають своєї актуальності не один десяток років, беручи до уваги і Хартію місцевого самоврядування, і активну участь і європейських політиків, і європейських інституцій у реалізації наших прагнень до створення реальної та ефективної системи місцевого самоврядування. Саме це відчуття гідності і є тим новим, що лежить у площині навіть не стільки законодавчої політики. Ключовий момент – це реальна воля нашого вищого керівництва реалізувати цю програму реформ і, в тому числі, програму реформування місцевого самоврядування.Наша давня історія мала певний досвід децентралізації. Якщо ми згадаємо АР Крим, – а Крим, як ви знаєте нашу позицію, він є і залишиться українським, незважаючи на ті сюжети, які мають місце сьогодні, – слід зауважити, що досвід децентралізації влади на кримському ґрунті виявився певною мірою невдалим, оскільки з одного боку цьому заважали амбіції кримських політиків, з іншого – певні застереження центральної влади, яка, даючи певні прерогативи для реалізації, насамперед, економічних повноважень на територіях АР Крим, водночас знаходила спроможність для того, щоб обмежити ці повноваження. Згадаємо, наприклад, багатостраждальний процес прийняття і затвердження Конституції АР Крим, закон, прийнятий Верховною Радою з приводу затвердження Конституції АР Крим. Однак далі АР Крим і центральна влада пішли паралельним курсом, оскільки перша посилалася на прерогативи, які були записані в Конституції, а центральна влада – лише на закон про затвердження Конституції АР Крим, який складався лише з однієї фрази і, власне кажучи, АР Крим згадувалася в одному рядку з обласними, міськими, сільськими, селищними радами, що, звичайно, викликало роздратування на території республіки. Звісно, цей досвід, хоч він і був негативним, так чи інакше може бути використаний у процесі нинішньої децентралізації влади і розробки цілого пакету законодавчих актів, які сприятимуть реалізації цієї ідеї.Більше того, слід згадати про коріння того, про що зараз йде мова на всіх рівнях – і вищого керівництва нашої держави, і народних депутатів, і діячів місцевого самоврядування, і в експертному науковому середовищі. Адже ми маємо, передусім, пам’ятати нашу давню історію і звернути увагу на те, що з цього приводу писали наші класики. Зокрема, якщо згадати ще Кирило-Мефодіївське товариство, Драгоманова, Франка, Грушевського і плеяду тих діячів, які стояли біля витоків державотворчих зусиль України вісімнадцятого – початку двадцятого століття, то для них ідея децентралізації вписувалась у пакет тих ідей, які вони прагнули покласти в основу будови майбутньої Української держави. І, звичайно, напрями, які для нас зараз є підтвердженням того, що Україна виборола свою незалежність, – це будівництво відносин з частиною колишньої Російської імперії, що залишається історичним фактом, проте два інших напрями – це децентралізація влади з тим, щоб місцеві зусилля, як писав Іван Франко, тисячі місцевих справ не залежали від волі центрального апарату, а також те, що лежить в основі нашого прагнення до того, що називається узагальненим терміном «децентралізація» – це дебюрократизація влади для того, аби, як писав Іван Франко (і це співзвучно з нинішнім етапом нашого життя), кожна людська одиниця відчувала свою гідність у відносинах з державою.Отже, сучасні виклики, що стоять нині вже перед суверенною та незалежною Україною, є логічним продовженням тих проблем, що виникли на цій землі ще за часів державотворчих пошуків початку ХХ століття. Останні події, що мали місце в Україні, суттєво актуалізували питання необхідності удосконалення механізмів реалізації державної політики та перерозподілу владних повноважень у наявній системі органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Політична криза, що почалася в Україні наприкінці 2013 р. та триває до сьогодні, виявила суттєві недоліки у наявній системі розподілу владних повноважень, усунення яких вимагає проведення системних реформ. Серед основних перспективних напрямів реформування законодавства України окремо виділяється децентралізація влади. Однак, єдиним можливим шляхом до ефективної децентралізації влади є, насамперед, конституційна реформа.У статті 132 чинної Конституції України прямо наголошується на використанні принципу децентралізації у контексті основних засад територіального устрою України. Ця стаття містить таке формулювання: «Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» [1, c. 141]. Слід звернути увагу на те, що у цій статті наголошується саме на поєднанні централізації та децентралізації, що, своєю чергою, можна пояснити унітарною формою державного устрою України, адже виключення централізації з основних засад територіального устрою було б більш характерним для федеративної держави. Необхідно наголосити, що у цій статті Конституції України мова йде лише про територіальний устрій України, але децентралізація є комплексним поняттям, яке стосується не тільки територіального устрою, хоча й тісно пов’язане з ним.У цілому, децентралізація є загальнонауковим поняттям, що у своїй переважній більшості вживається саме у контексті способу розподілу державних повноважень. Вперше цей термін виник у першій половині ХІХ ст. у Франції, і його первинний зміст цілком відповідав сучасному розумінню децентралізації державної влади. Винахідником цього терміну вважають відомого французького історика та політолога Алексіса де Токвіля [2, c. 10]. У ті далекі часи поняття децентралізації стосувалося лише розподілу функцій держави, а основною перевагою децентралізації вважалася лише певна диверсифікація ризиків від некоректної або некомпетентної політики центральної влади у державі.Однак майже за два століття поняття децентралізації суттєво еволюціонувало, а основні проблеми й переваги децентралізації були виявлені у результаті численних наукових досліджень та неодноразово підтверджені на практиці багатьма державами світу.У сучасній юридичній науці децентралізацією вважається такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій держави, за якого більшість із них передається з рівня центральних органів державної влади на рівень нижчий (місцеві органи) і стає власним завданням та частиною повноважень органів нижчого рівня [3]. У юридичній науці загальноприйнятою є теза про поділ державної влади на три гілки – законодавчу, виконавчу та судову. Децентралізація владних повноважень у сфері законотворчості є характерною лише для федеративних держав, адже форма державного устрою унітарної держави не передбачає можливість надання законотворчих повноважень адміністративно-територіальним одиницям. Децентралізація повноважень у рамках судової гілки влади має обмежений характер, адже система органів правосуддя має включати суди різних інстанцій для забезпечення можливості оскарження рішень. Таким чином, найбільше значення принцип децентралізації має у контексті реформування системи органів виконавчої влади України.У будь-якому випадку, правовою основою для розподілу функцій та завдань української держави є Конституція України. Таким чином, децентралізація влади без внесення змін до Конституції України є неможливою, а, отже, обмеження виконавчих та адміністративних функцій центральних органів держави та, відповідно, розширення спектру аналогічних функцій місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування матиме наслідком внесення суттєвих змін до чинної редакції (можливе навіть виникнення необхідності у прийнятті нової редакції) Конституції України.Конституційна реформа, спрямована на децентралізацію влади, може, inter alia, призвести до певних негативних наслідків. Деякі українські науковці виділяють навіть певні групи ризиків, пов’язаних з децентралізацією влади. Так, наприклад академік НАПрН України, д.ю.н., професор О.В. Скрипнюк зазначає про такі ризики:– можливе поглиблення негативних тенденцій посилення регіональних ідентичностей серед населення, сепаратистських тенденцій в окремих регіонах за умов надання їм можливості вирішувати свою долю у складі держави;– зростання свавілля місцевих чиновників;– зростання незадоволення населення владою, включаючи центральну, яка не в змозі і нездатна буде захистити інтереси та права регіональних громад;– посилення відцентрових тенденцій через вкрай низький рівень відповідальності держави перед адміністративно-територіальними суб’єктами [4].У аналітичній записці Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України «Очікувані ризики у процесі децентралізації влади в Україні» сформульовані п’ять груп ризиків, що можуть виникнути у процесі децентралізації влади в Україні, а саме:– ризики, пов’язані з необхідністю перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць;– послаблення державного контролю за органами місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях щодо реалізації повноважень, які будуть передані виконавчим органам місцевих рад;– небезпека розбалансування системи бюджетоутворення та інші ризики, пов’язані з бюджетною системою;– зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень;– легітимізація у суспільній свідомості претензій регіонів на правосуб’єктність щодо тих політичних інтересів, які суперечать загальнонаціональним [5].Отже, враховуючи наявність таких ризиків, проведення децентралізації влади в Україні має бути ретельно сплановане задля унеможливлення настання таких несприятливих наслідків або ж мінімізації потенційних негативних ефектів. Будь-які реформи, що здійснюються у надзвичайно важкі часи глибокої політичної кризи та за вкрай несприятливих економічних умов мають бути детально проаналізовані з використанням ефективних методів, таких як, наприклад, impact assessment.У березні 2014 р. Віце-прем’єр-міністром України Володимиром Гройсманом були представлені пропозиції щодо внесення змін до Конституції України, що стосувалися саме проблеми децентралізації влади. В рамках цих змін пропонувалася нова редакція статей 85, 118, 119, 133, 140, 141, 142 та 143 Конституції України [6]. Згодом, з урахуванням запропонованих В. Гройсманом тез, було розроблено проект змін до Конституції України. Суб’єктом законодавчої ініціативи виступив Президент України Петро Порошенко, а проект закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» (4178а від 26.06.2014 р.) станом на сьогодні знято з розгляду. Тут варто зазначити, що сам факт початку діалогу Верховної Ради України з Президентом України з питань конституційної реформи є потужним поштовхом для реалізації ініціатив з децентралізації влади. Сподіваємося, що цей діалог матиме логічне продовження вже з новим скликанням парламенту.Основними новаціями проекту є докорінні зміни територіального устрою України та суттєвий перерозподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. У пояснювальній записці до законопроекту, зокрема, зазначається: «Проектом Закону України «Про внесення змін до Конституції України» чітко, повно, системно та однозначно запропоновано вдосконалити конституційні засади функціонування Верховної Ради України як єдиного законодавчого представницького органу, уточнити окремі аспекти конституційно-правового статусу Президента України, Кабінету Міністрів України та прокуратури, а також реформувати систему місцевого самоврядування і засади організації державної влади в областях і районах» [7].У рамках цього проекту пропонується внесення змін до понад 20 статей Конституції України. Значна увага приділяється саме питанням децентралізації: пропонується трирівнева система адміністративно-територіального устрою (регіони, райони, громади), розширюються повноваження органів місцевого самоврядування, запроваджуються посади Представників Президента України у регіонах та районах [8].Водночас, незважаючи на позитивне прагнення авторів та ініціатора законопроекту посилити позиції децентралізації державної влади в Україні, цей проект не є досконалим. Певні питання викликає формулювання запропонованої редакції статті 132 Конституції України: «Стаття 132. Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації у здійсненні державної влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій». По-перше, виключення слова «централізації» з цієї статті, хоча і відображає загальні сучасні тенденції українського конституціоналізму, однак не відповідає реальному механізму формування державної влади в Україні. Державна влада у будь-якому випадку будується на засадах поєднання централізації та децентралізації, а варіативним є лише баланс між цими поняттями. Прагнення українського політикуму до децентралізації спрямоване лише на її посилення, але не на повну відмову від централізації. Наявність і широкі повноваження центральних органів державної влади, що є характерним для унітарних держав (у т.ч. й України) і є основним проявом централізації державної влади. По-друге, не зрозуміло, що саме мали на увазі автори законопроекту вживаючи терміни «повсюдність» та «спроможність» місцевого самоврядування. Яке юридичне змістовне навантаження мають ці терміни та яке відношення вони мають до основних засад побудови адміністративно-територіального устрою (не місцевого самоврядування)? По-третє, концепція сталого розвитку є однією з ідеологічних концепцій ефективного розвитку інформаційного суспільства. Яке відношення має сталий розвиток до адміністративно-територіального устрою? Чи є практична необхідність включати неюридичні концепції до тексту основного закону?До запропонованої редакції статті 140 КУ також виникає чимало запитань. «Місцеве самоврядування є правом і спроможністю жителів громад у межах Конституції і законів України самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування». По-перше, із запропонованого тексту виникає враження, що громада – це не сукупність чи спільнота людей а територіальна одиниця, що, своєю чергою, є сумнівним. По-друге, «місцеве самоврядування є правом і спроможністю…». Право у цій статті – це суб’єктивне право особи. Що мали на увазі автори під поняттям «спроможність» – невідомо. По-третє, яке співвідношення між поняттями «місцеве населення» та «громада»? По-четверте, який механізм безпосереднього вирішення питань місцевого значення громадою, чим цей механізм встановлюється?Слід наголосити, що не зважаючи на наявність певних недоліків, цей законопроект є важливим прогресивним кроком на шляху до реальної децентралізації влади та до побудови дієвих механізмів місцевого самоврядування. Серед позитивних рис цього проекту слід насамперед виділити можливість його прийняття за звичайною процедурою внесення змін до Конституції України, адже зміни не стосуються розділів І, ІІІ та ХІІІ, внесення змін до яких вимагає затвердження всеукраїнським референдумом. Більш того, проведення такого референдуму, враховуючи тяжке фінансове становище, у якому опинилася Україна, тимчасову окупацію Криму та проведення антитерористичної операції у Луганській та Донецькій областях є майже неможливим.Конституційна реформа з акцентом на децентралізацію влади в Україні тільки розпочинається. Перший законопроект з конкретними пропозиціями щодо внесення змін до Конституції вже активно обговорюється громадськістю та ретельно аналізується парламентаріями. У цьому контексті слід зазначити, що однією з основних поточних проблем на шляху до реальної децентралізації влади в Україні є безальтернативність запропонованих реформ. Наразі маємо лише консолідовану позицію центральних органів державної влади, що має задовольняти інтереси органів нижчого рівня, органів місцевого самоврядування та громадянського суспільства. Для здійснення дієвих конституційних реформ необхідно активізувати роботу експертів-конституціоналістів та налагодити конструктивний діалог з представниками громадськості.Ініціатива децентралізації влади має відповідати інтересам не тільки центральної влади а й реальним можливостям державних органів нижчого рівня та органів місцевого самоврядування. Передання частини повноважень має бути поетапним, адже органи, що ці повноваження отримають, необхідно підготувати до реалізації відповідних функцій. Така підготовка має включати два основні етапи: формування юридичного середовища для реалізації владних повноважень (розробка проектів законів та підзаконних актів, що регулюватимуть відповідні відносини) та організаційно-адміністративне забезпечення реформ.Таким чином, на сьогодні в Україні сформувалися усі необхідні умови для реалізації конституційної реформи, спрямованої на посилення децентралізації влади. Усі сторони (центральні органи держави, органи нижчого рівня, органи місцевого самоврядування, громадськість) виявили свою зацікавленість у відповідних реформах та розпочали активну роботу над плануванням і проектуванням змін до законодавства України. Наступними кроками мають стати формування єдиної концепції реформ, спрямованих на децентралізацію влади, узгодження цієї концепції з усіма зацікавленими сторонами та її подальша реалізація. При цьому, на нашу думку, у процесі узгодження слід використовувати метод impact assessment, що дозволить суттєво знизити ймовірність виникнення несприятливих наслідків у ході реалізації реформ.

Історичні витоки та роль лідерства в контексті децентралізації влади в Україні

В статті висвітлений історичний екскурс формування теорій лідерства в контексті використання досвіду в публічному управлінні. Наведені найвагоміші досягнення науковців у визначеній сфері, показано вплив різноманітних концепцій лідерства на розвиток владних процесів в Україні. Розкрито одне з актуальних питань сучасного державного управління, присвячене ролі лідерства в контексті децентралізації влади в Україні. Наголошується на тому, що з метою підвищення ефективності функціонування системи державного управління, її реформування варто здійснювати з урахуванням основних складових ринкових механізмів та залученням базових компетенцій лідерства: ефективної комунікації, орієнтації на результат, управління людськими ресурсами та аналітичного мислення. Презентовано власне бачення моделі регіональної кадрової політики щодо підготовки нових лідерів для державної служби та місцевого самоврядування.

Постановка проблеми. Українське суспільство здійснює цивілізаційний вибір, який полягає в переході від одного якісного стану до іншого та ґрунтується на нових європейських принципах суспільного розвитку. Це насамперед передбачає децентралізацію влади та модернізацію механізмів публічного управління.Внаслідок змін вектору цивілізаційного розвитку зростає вагомість та складність функціонування системи публічного управління, пов’язане зі  зміною пріоритетів соціальних та економічних зв’язків щодо взаємодії  суспільства та держави.На часі є необхідність у формуванні суспільства знань та вкладанні інвестицій у підготовку кадрів публічної служби як нової суспільно-економічної формації, що зумовлене особливою роллю знання у сучасному цивілізаційному розвитку.Зі зміною суспільного устрою України виникло завдання вдосконалення Стратегії державної кадрової політики в напрямку зміни концепції підготовки кадрів, одним із механізмів реалізації якої є пошук лідерів та формування еліти публічної влади. В даний час відбувається реформування державних інститутів, внаслідок чого змінюються також завдання публічного управління. Відпрацьовується система жорсткого, але публічного відбору персоналу та формування кадрового потенціалу в контексті нового бачення організаційно-правового забезпечення кадрової служби апарату органів публічної влади.Серед основних цілей державної кадрової політики, визначено: підготовка та професійний розвиток вищих керівних кадрів державної служби, здатних забезпечити ефективність державної політики у сфері державного управління та лідерство у проведенні адміністративної та економічної реформ; формування дієвого кадрового потенціалу  для заняття керівних посад у  державному управлінні; відновлення прозорої технології добору кадрів на управлінські посади та розроблення механізмів залучення до роботи висококваліфікованих фахівців, успішних підприємців, працівників фінансової та економічної сфер, здібних випускників вищих навчальних закладів, проведення профорієнтаційної роботи серед молоді у сфері публічного управління [1].Шлях до ефективного державного управління залежить від визначення та  переосмислення історії формування ролі керівника-лідера в контексті формування сучасного бачення розвитку лідерства.Аналіз останніх досліджень та публікацій. Вивчення лідерства  в системі державного управління є багатоплановим завданням та носить достатньо системний  характер в контексті запровадження лідерства як інституту здійснення ефективної влади. Сучасні теоретико-методологічні засади становлення та розвитку лідерства розробляли такі науковці, як: В. Бакуменко, О. Воронько, Д. Дзвінчук, І. Ібрагімова, М. Іжа, В. Олуйко, Г. Опанасюк, Л. Пашко, М. Пірен, Л. Приходченко, Н. Протасова, С. Хаджирадєва та ін., які визначили коло питань щодо впливу лідерства на процеси державотворення, політико-адміністративного реформування системи державного управління, пріоритетів розвитку державної служби.Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Діючою Стратегією державної кадрової політики на 2012 – 2020 рр. визначені проблеми стосовно добору та розстановки керівних кадрів, відсутні ефективні системи моніторингу потреб держави в фахівцях і керівниках, із відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем підготовки, які мають фахові  та лідерські здібності. Потребують вдосконалення сучасні технології професійного розвитку та кар’єрного просування, які мають базуватися на історично існуючих теоріях лідерства з метою сприяння формуванню сучасних прикладних програм регіонального лідерства в контексті децентралізації влади в Україні [1].Формулювання цілей статті. Головною метою статті є вивчення витоків формування концепції сучасного лідерства та її використання при підготовці регіональних лідерів місцевого самоврядування та державної служби.Виклад основного матеріалу дослідження. Лідерство є достатньо провідною темою в науці та має близько 200 років формування наукових теорій, які пояснюють різні аспекти цього явища. Незважаючи на велику різноманітність теорій лідерства, можна їх розділити на основні напрями.Серйозний вплив на розвиток різних концепцій лідерства зробили відомі роботи Г. Тарда (1843 – 1904), Г. Лебона (1841 – 1931). Всі найбільші досягнення людства, на їхню думку, – результат діяльності великих особистостей; послідовники ж, що складають переважну більшість, тільки наслідують видатних людей. У цьому наслідуванні Тард вбачає основний закон соціального розвитку. Послідовників він позначає терміном «юрба» і вказує на їхню відсталість, невміння міркувати, рабську покірність сильному. Лідер же, на думку Тарда, в ім’я прогресу повинен боротися з відсталістю юрби.Лебон трактує умови взаємодії юрби і лідера трохи інакше. Він стверджує, що юрба (послідовники) відіграє головну роль у суспільному житті і домінує над лідером, задає йому мету, завдання і програму поведінки.Слідом за роботами Тарда і Лебона поступово починають складатися перші теорії лідерства, з’являється сам термін «лідер», що позначав людину, що володіє владою і управляє іншими. Цю теорію можливо позначити як теорію орієнтації на «великі особистості».До середини 1950-х рр. найбільшою популярністю користувалася так названа теорія рис лідерства. Ця теорія визнає неповторність характерних рис лідера, тому лідерство як соціально-психологічний феномен можна розглядати у вигляді сукупності видатних рис особистості, що забезпечують лідерам можливість висунутися, зайняти провідну позицію й утримувати владу в своїх руках завдяки цим унікальним рисам.Над розвитком теорії рис лідерства працювали відомі соціологи Е. Богардус, Е. Сміт, Р. Крюгер. Вони вивчали лідерство в різних соціальних групах на рівні мікросередовища: батьки, знайомі, найближчі родичі. Е. Богардус виділив десятки якостей, якими володіє лідер: почуття гумору, такт, уміння передбачати, розум, здатність привертати до себе увагу, енергія, сильний характер тощо. Істотний недолік теорії рис лідерства – положення про те, що здатність бути лідером є природженою рисою.Здатність керувати властива обмеженому колу людей, що визначають суспільно-історичний процес. Таким чином, виявилося, що лідер і лідерство є продукт не конкретних соціальних умов, ситуацій, відносин, а уроджений комплекс, біопсихічних властивостей, що забезпечують наділеній цими властивостями людині владу.Теорія рис лідерства не відзначала тієї важливої обставини, що лідерство, виконання його функцій саме по собі формує або принаймні сприяє формуванню необхідних якостей у суб’єкта лідерських процесів і, якщо довгий час людина виконує цю роль, відбувається присвоєння нормативних вимог ролі, що приводить до закріплення рис особистості, що сприяють ефективному виконанню даної ролі.Криза теорії «рис лідерства» приводить до того, що дослідники переносять свою увагу на інші фактори, що впливають на лідерські процеси в групі і детермінують їх. Одним з основоположників нової теорії лідерства є Р. Стогділл, що опублікував у 1948 р. роботу «Особистісний фактор, зв’язаний з лідерством». Автор висуває гіпотезу, з якої випливає, що лідером стає людина не в силу своїх рис, а в силу ситуації. Лідерство дедалі частіше починає розглядатися як функція групи. Ця точка зору стає домінуючою у проведених дослідженнях.Теорія ситуативного лідерства одержала широке поширення в соціальній психології. Представниками даної теорії були В. Дженкінс і Ф. Селзник. Вони відзначали, що в теорії ситуативного лідерства існують серйозні розбіжності з питань варіативності рис і характеристик лідерів, ситуацій і їх мінливості.Приблизно одночасно з теорією ситуативного лідерства виникає і формується інший напрям у розробці проблеми лідерства – «лідерство як функція групи». Нова теорія стверджує, що група сама вибирає лідера, який здатний задовольнити її інтереси, потреби; лідер виступає в ролі певного інструменту при досягненні групою визначеної мети. Засновником теорії «лідерство як функція групи» є Г. Хоманс, що розглядає лідера як людину, що фокусує на собі основні цінності групи. Всі види взаємодії між членами групи проходять у концентрованому вигляді через лідера, що направляє ведених на досягнення цілей і здійснює контроль над ними. М. Грегор у роботі «Лідерство і мотивація» вказує, що лідер для членів групи представляється як людина, здатна здійснити досягнення групою мети і задовольнити її потреби.Теорія «лідерство як функція групи» пропонує розглядати інтереси, потреби групи якнайважливіші елементи ситуацій, що в сукупності представлені як психічні стани групи, що відображають очікування її членів. Відповідно до цього лідер орієнтується на очікування, бере до уваги й прагне виконати вимоги групи.На початку 1960-х рр. робляться спроби створити нову, синтетичну теорію лідерства, з’єднати всі наявні концепції. Лідерство розглядається в ній як процес, що виникає зі специфічного набору факторів середовища культурних і групових. Серед представників синтетичної теорії лідерства варто назвати Б. Басе, Ф. Фідлера, З. Холландера і Дж. Джуліана. Басе пропонує враховувати три найважливіші змінні у дослідженні лідерства: 1) цілі групи, 2) особистість лідера, 3) фактори, що визначають зміни в груповій поведінці. Холландер і Джуліан розглядають лідерство як відносини впливу між членами групи, що вирішують єдине завдання.Відносини впливу містять в собі насамперед відносини лідера і послідовників, коли лідер, віддаючи щось, одержує дещо від ведених. При цьому, якщо внесок лідера в вирішення завдання значний, то зростає його вплив на інших, підвищується його статус, оцінка, визнання.У роботах Фідлера, що грунтуються на експериментальних фактах, представлені нові ідеї, суть яких зводиться до наступного. Ефективність групової діяльності залежить від трьох факторів: 1) структурованості завдання (зовнішній об’єктивний фактор), 2) взаємин між членами групи (внутрішній об’єктивний фактор), 3) сили позиції лідера (суб’єктивний фактор). Найбільш цікавий висновок, до якого прийшов Фідлер, полягає в тому, що орієнтований на завдання лідер – більш ефективний, коли ситуація в групі або дуже сприятлива, або вкрай несприятлива для нього. Лідер же, орієнтований на взаємини, більш ефективний у ситуаціях помірковано сприятливих або в міру несприятливих.Прихильники синтетичної теорії лідерства вважають свій підхід вільним від однобічності і таким, що позбавляє від суперечностей між теорією рис лідерства, ситуаційною і функціональною теоріями.Вищерозглянута еволюція основних напрямів у вивченні лідерства переважає в американській соціальній психології та соціології. Деякі аналогії можна простежити в дослідженнях фахівців Франції і Німеччини. Аналіз стану проблеми, еволюція концепцій лідерства свідчать про те, що в соціальній психології загальна теорія лідерства поки відсутня, що визнають і самі американські психологи. Е. Холландер зауважує, що лідерство є поки самим невловимим поняттям у мові групової динаміки.У соціальній психології колишнього СРСР розвиток проблеми лідерства мало досить складний і часом суперечливий характер. Першими роботами в цій галузі були дослідження С.О. Лозинського, А.С. Залужного, П.Л. Загоровського та ін. У цих роботах розглядалися питання лідерства головним чином у дитячих групах і колективах, організованих і стихійних. Більш пізні роботи з лідерства належать Г.К. Ашину, І.П. Волкову, Н.С. Жеребовій, Р.Л. Кричевському, Б.Д. Паригіну, Л.Й. Уманському та ін. Суперечливість у підході до проблеми лідерства була обумовлена різним розумінням його природи, механізмів і змісту. Так, Б.Т. Лихачов відзначав, що лідерство як явище не характерне для нашого суспільства і його конкретних спільностей – різних соціальних груп і колективів, – і ставити питання про лідерство, як про наукову проблему у вітчизняній психології неправомірно [5].В даний час лідерство як наукова проблема не викликає сумніву. Більш того, намітився явний інтерес і увага до неї не тільки в рамках соціальної психології, але й у соціології, педагогіці, у різних прикладних дослідженнях. Розробка питань лідерства в даний час ведеться на трьох рівнях: теоретико-методологічному, концептуальному й операційному.Теоретико-методологічний рівень припускає насамперед дотримання основних психологічних принципів у підході до проблеми лідерства. Провідні спеціалісти при її аналізі виходять з принципів єдності свідомості й діяльності, детермінізму, опосередкованості. Основним системоутворюючим фактором лідерства є категорія взаємодії, що передбачає активні взаємовідносини в поведінці учасників групи. Тому, лідерство розглядається як вторинне, похідне явище, як результат взаємодії учасників групи, і представляється структурно-функціональною характеристикою даної групи. Відбиваючи структуру малої групи, лідерство опосередковано несе інформацію про її статичні властивості. Лідерство, розглянуте у функціональному аспекті, несе інформацію про динамічні властивості групової організації. Родовим поняттям стосовно проблеми лідерства є категорія управління, загальне уявлення про яке запозичено з кібернетики. Під управлінням у даному випадку розуміється процес упорядкування системи.Методологія вивчення проблеми лідерства вимагає аналізу об’єктивних потреб громадської організації в цілому, обліку й аналізу потреб, цілей самої групи і потреб, інтересів індивідів, що складають дану групу.Концептуальний рівень підходу до проблеми лідерства представлений двома основними позиціями. Першою з них розглядаються переважно динамічні, функціональні характеристики лідерства в рамках групової організації. І.П. Волков, Н.С. Жеребова, О.Є. Кузьмін, Б.Д. Паригін та інші дослідники розуміють лідерство як процес і спосіб організації групової діяльності, спрямований на досягнення цілей у «оптимальні терміни та з оптимальним ефектом». Принцип детермінізму виявляє себе в лідерстві тим, що лідерство як соціально-психологічний феномен задається об’єктивно існуючими реальними соціальними відносинами. Але природа лідерства вміщує і відображає суб’єктивний момент – інтереси, потреби особистостей, що беруть участь у груповій діяльності, їхні психологічні особливості. Другою позицією розглядаються переважно структурні, статичні характеристики лідерства в груповій організації. Лідерство розуміється передусім як певна загальна якість групи, що, з одного боку, тісно пов’язана з іншими її якостями, а з іншого боку – може характеризувати не тільки групу в цілому, але і розглядатися через кожну з її підструктур.Операційний рівень аналізу досліджень лідерства дозволяє відмітити наступне. Досить повно вивчені типи і стилі лідерства в різних видах групової діяльності й ефективність того або іншого стилю в залежності від орієнтації групи на досягнення успіху, участі у діяльності, від типу і змісту завдань групової діяльності.Найбільш повна типологія лідерства з обліком трьох критеріїв (змісту, стилю і характеру діяльності) пропонується в роботі Б.Д. Паригіна «Основи соціально-психологічної теорії». У ній досліджені питання структури і механізмів лідерства, особливості поведінки в залежності від особистості лідера і функцій лідерства в груповій діяльності.Якби керівнику першої половини XX століття раптом довелось потрапити в наш час, він прийшов би в жах від того, наскільки змінилася сама філософія менеджменту. В часи Г. Форда і Ф. Тейлора все було просто: ти – або ведучий, або ведений. Авторитет менеджера був безумовний і знаходився поза межами критики з боку персоналу. Сьогодні все по-іншому. Грань між ведучими і веденими в сучасному менеджменті стає більш умовною. Компаніям насамперед потрібні не виконавці, а лідери. Ця революція в теорії і практиці менеджменту вражає не менше, ніж нові інформаційні технології початку третього тисячоліття.Ще в 1950 – 60-х рр. більшість компаній у кадровому менеджменті зосереджували основні зусилля на підборі і підготовці слухняного й інтенсивно працюючого персоналу. Керівництво обіцяло підлеглим гарні умови праці й оплату в обмін на лояльність і готовність беззаперечно виконувати його вказівки.Все було просто, формальні лідери розробляють стратегію і тактику, а персонал працює над тим, щоб втілити задумане в життя. Механізм подібної моделі менеджменту підтримувався найсуворішими посадовими інструкціями й описами виробничих завдань, виконанням корпоративного гімну перед початком трудового дня, детальним регламентуванням стилю одягу співробітників тощо, нововведеннями організаційної культури. Лідерство в такій управлінській парадигмі сприймалося винятково на формально регламентованому рівні, а будь-яка критика й інакомислення вважалися порушенням її принципів.Однак революція менеджменту зробила свою справу. Уже до кінця 1960-х рр. формальні лідери передових компаній Заходу усвідомили, що навчання слухняних виконавців привело до формування типу службовця, нездатного виявляти ініціативу, прогнозувати проблеми й ефективно використовувати потенційні можливості. Співробітництво між персоналом і менеджментом – предмет раніше другорядний – стало нагальною потребою. Менеджерів більше не задовольняли підлеглі, що уникали вирішення нагальних організаційних проблем тільки тому, що це не вписувалося в рамки їхніх посадових інструкцій або заздалегідь отриманих розпоряджень керівництва. Крім того, керівники зрозуміли, що такий тип службовців здатний ефективно виконувати свої функції і вирішувати проблеми тільки в умовах відносної економічної стабільності, однак у динамічно мінливому конкурентному середовищі, в умовах кризових ситуацій такий персонал найчастіше виявлявся неспроможний.Таким чином, постала усе більш очевидна необхідність кардинальної зміни філософії і принципів організаційної поведінки персоналу. На перше місце відтепер вийшли незалежність і творчий потенціал. Вище керівництво організації змушене було змиритися з тим, що лідери необхідні на всіх рівнях. Компанії повинні були розкріпачити свій інтелектуальний капітал, нормальне управління яким стало неможливим через суворі формальні ієрархічні настанови. Toп-менеджери захотіли, щоб їх підлеглі відкрито висловлювали свої думки, пропонували нові ідеї і проекти, конструктивно критикували менеджмент компанії.Отже, необхідний був зовсім новий стиль управління. Адміністратор, що закостенів, став уже непридатний для виконання нових управлінських завдань. Менеджери нового типу повинні були радикально трансформувати корпоративні культуру і структуру компанії – перебудувати її з безпілотного літального апарату, що беззаперечно виконував розпорядження керівництва, в гнучку організацію, що займається самоудосконаленням, де панує інноваційний дух.Нині лідер – це не просто формальний керівник, він одночасно стратег, тренер і наставник. Лідер не повинен брати участь у кожному рішенні, прийнятому командою. Він вірить у її компетентність: у те, що його підлеглі мають відповідний рівень знань і умінь, щоб приймати оптимальні рішення. Сьогодні вище керівництво делегує повноваження на найнижчі рівні організаційної ієрархії, що дозволяє командам професіоналів повною мірою усвідомити цілі своєї роботи, дає їм відчуття причетності до справи і, отже, відповідальності за його успіх.Можна констатувати, що сучасний державний менеджмент – результат складного багаторівневого процесу, який розпочався в світі у 80-х роках ХХ ст. та базується на теоріях державного управління, в тому числі, теоріях з питань лідерства; формує нову стратегію та підходи щодо управління на першу половину ХХІ ст. Він передбачає реформування та модернізацію державного суспільного сектору з орієнтацією на впровадження в його діяльність основних складових ринкових механізмів, підвищення ефективності функціонування системи державного управління на основі базових компетенцій лідерства: ефективної комунікації, орієнтації на результат, управління людськими ресурсами, аналітичного мислення.Сьогодення вимагає від справжнього лідера в публічній службі вміння допомагати працівникам у реалізації їх управлінських завдань. Цей процес є специфічним, оскільки лідери завжди настирливі й цілеспрямовані в досягненні кращого як для себе так і для своєї організації та працівників. Сформована ними управлінська команда зазвичай натхненно працює, а не відбуває повинність. Останнім часом інтерес до проблеми лідерства підвищився, це пов’язано певною мірою із особливостями сучасного управління в умовах швидких змін в світлі постійних світових криз. Підтвердженням зазначеного стало проведення XVI Конгресу з підготовки вищих державних службовців «Роль вищих державних службовців – лідерство і управління на початку ХХІ ст.» (м. Варшава, Польща) та XVIІІ Конгресу «Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки» (м. Київ, Україна), на якому представник Польщі Я. Паства зазначив, що в країнах Центральної Європи, які пройшли через системні реформи й нещодавно стали членами Європейського Союзу стосунки між управлінцями та політиками є дуже чутливим питанням та призвели до еволюції системи державної влади, результатом чого стало підвищення ролі управлінців у виробленні політичних програм. Україна як і Польща підтримує дії, спрямовані на підсилення професійного корпусу посадовців, визначає деполітизацію державної служби найнагальнішим і найпослідовнішим завданням з реформування державної служби, яка має усунути пряме політичне керування державною службою та водночас зміцнити політичне лідерство та в даний час відпрацьовує проекти законів  «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» [3].На договірних засадах Нацдержслужба України, Школа вищого корпусу державної служби та регіональні центри перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів в межах Програми розвитку лідерства спираючись на досвід використання лідерства в структурах державної служби США, Канади та розвинутих країн Європи, сприяють забезпеченню розвитку публічного управління та професіоналізму керівних кадрів.Херсонським обласним центром перепідготовки та підвищення кваліфікації розроблена та запроваджена модель організації та змістовного наповнення навчального процесу реалізації програми розвитку публічного управління на обласному рівні. Досвід Центру пропонується до  використання при формуванні стратегій розвитку регіонального лідерства [2].Херсонська область має значний досвід щодо підготовки керівних кадрів публічної служби. Так, вперше в Україні в Херсонській області була запроваджена пілотна навчальна Програма для керівників місцевих органів виконавчої влади, яка була спрямована на формування бачення розвитку та вдосконалення ключових управлінських та лідерських компетенцій керівників усіх рівнів публічної служби. Вона є ключовим аспектом модернізації публічної служби України та приведення її у відповідність до принципів та стандартів Європейського Союзу.Програма розрахована на заступників голови Херсонської обласної державної адміністрації, голів районних державних адміністрацій у Херсонській області та міських, селищних та сільських голів та включає в себе серію навчально-тренінгових модулів тривалістю 1-2 дні: «Стратегічне планування розвитку регіону», «Залучення ресурсів для розвитку», «Ефективне управління організацією», «Комунікації».До забезпечення навчальних модулів залучені висококваліфіковані тренери, які мають міжнародну практику викладання зазначеної тематики і використовують інтерактивні форми навчання.Продовженням зазначеної роботи стало підписання Договору про співробітництво між Школою вищого корпусу державної служби, Управлінням державної служби ГУДС в Херсонській області та Херсонським обласним центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій. Серед пріоритетів визначено: розвиток керівників та оволодіння лідерськими та управлінськими навичками, підготовки тренерів з питань лідерства в державній службі. Забезпечено діяльність робочої групи з питань лідерства, проведення науково-методичних та інформаційно-освітніх заходів. Так, в межах навчання проводяться тематичні постійно діючі семінари: «Формування іміджу та лідерських якостей держслужбовця», «Лідерство у сфері державного управління та в системі державної служби», окремі лекції та тренінги з розвитку лідерських якостей на державній службі.Серед останніх заходів Центру можна виділити проведення відео-конференції спільно з Київським міським центром перепідготовки та підвищення кваліфікації «Розвиток лідерства на державній службі». В даний час відпрацьовується навчальна програма розвитку лідерства для керівників органів місцевого самоврядування, з використанням 12-ти принципів доброго демократичного врядування на місцевому рівні, в межах програми навчання «Тренінг для тренерів “Академія лідерства”» на базі інструментарію Програми Ради Європи «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні» [2].Висновки. Розвиток публічної служби в Україні на початку ХХІ ст. має спиратися на сучасну ідеологію та філософію, світову інтелектуальну базу та стратегічне бачення змін для підтримки процесів її реформування та використовувати конкурентні умови для розвитку лідерства із застосуванням фахових інновацій. Нове бачення лідерів є вкрай потрібним для діалогу всіх учасників процесу з метою визначення нових завдань публічної служби, модернізації системи публічного адміністрування, в цілому, через нові технології управління. Важливим є розуміння їх ролі в реалізації пріоритетів зовнішніх та внутрішніх функцій в місцевому самоврядуванні та на державній службі на регіональному рівні.

Актуальні питання функціонування центрів надання адміністративних послуг і дозвільних центрів

У роботі досліджується сучасний стан нормативно-правового забезпечення діяльності центрів надання адміністративних послуг і дозвільних центрів в Україні. Автор характеризує правовий режим функціонування центрів надання адміністративних послуг, викладає загальну схему взаємодії адміністратора центру, заявників і уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування. Окремо досліджуються інформаційні аспекти роботи центрів надання адміністративних послуг. Також автор аналізує питання узгодженості законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності із законодавством про адміністративні послуги. У ході дослідження доводиться необхідність внесення змін до дозвільного законодавства у зв’язку з прийняттям Закону «Про адміністративні послуги». У процесі роботи застосовані порівняльний, лінгвістичний, спеціально юридичний та інші методи наукового дослідження.

Теорія про адміністративні послуги досить активно досліджувалась в Україні вченими галузі адміністративного права. Проблематика адміністративних послуг до певної міри була предметом науково-теоретичних досліджень таких вчених як: В. Авер’янов, К. Афанасьєв, Б. Борисов, О. Вінніков, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Голосніченко, І. Ібрагімова, Р. Калюжний, В. Кампо, В. Кудря, Т. Коломоєць, І. Коліушко, Є. Куріний, Р. Куйбіда, І. Лазарєв, А. Ластовецький, Н. Нижник, О. Пастух, Г. Писаренко та ін. Дослідниками аналізувалась також практика зарубіжних країн по наданню адміністративних послуг громадянам і юридичним особам за принципом «єдиного офісу». Принцип цілісності (результативності) адміністративної послуги та «єдиного офісу» чи «єдиного вікна» передбачає, що приватна особа подає заяву та за необхідності певний мінімум документів, а збір довідок, погодження тощо має здійснюватись органом влади та між органами влади. Г.М. Писаренко визначила «єдиний офіс» як спосіб організації діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги [1, с. 11]. У вересні 2012 р. було прийнято Закон України «Про адміністративні послуги», в якому знайшли відображення і наукові напрацювання в цій сфері правовідносин. Згідно зі ст. 9 Закону адміністративні послуги надаються суб’єктами надання адміністративних послуг безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Зараз увага науковців до відносин у сфері надання адміністративних послуг дещо знизилась, однак питання належної організації відповідного процесу, в тому числі процедур видачі документів дозвільного характеру як одного з видів адміністративних послуг, залишається актуальним. Тому вважаємо за доцільне дослідити, якими є правові основи функціонування центрів надання адміністративних послуг, загальна процедура надання адміністративних послуг, проаналізувати інформаційну складову діяльності вказаних центрів, а також визначити, чи узгоджується правова база діяльності дозвільних центрів із нормативною базою у сфері надання адміністративних послуг.Насамперед зазначимо, що центри надання адміністративних послуг за Законом є не єдиними суб’єктами, до яких можуть звернутись зацікавлені в отриманні адміністративної послуги фізичні та юридичні особи. Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону адміністративні послуги надаються суб’єктами надання адміністративних послуг (т.т. органами виконавчої влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, уповноваженими відповідно до закону надавати адміністративні послуги): 1) безпосередньо, 2) через центри надання адміністративних послуг та/або 3) через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Однак суб’єктам надання адміністративних послуг забороняється здійснювати прийом заяв суб’єктів звернень щодо надання адміністративних послуг, видавати суб’єктам звернень оформлені результати надання адміністративних послуг, якщо такі послуги за законом надаються через центри надання адміністративних послуг (ч. 8 ст. 12 Закону). Поки що в законах, які визначають правовий режим окремих видів адміністративних послуг (наприклад, Закони «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельний кодекс України), не передбачені норми про надання адміністративних послуг саме через центри надання адміністративних послуг. У розпорядженні Уряду України «Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг» від 16 травня 2014 р. №523-р (пп. 8 п. 3) вказується на недопущення прийому заяв суб’єктів звернень щодо адміністративних послуг, які надаються через центри їх надання, видачі оформлених результатів надання адміністративних послуг або рішення про відмову в їх наданні. Такі заяви не пізніше одного робочого дня після їх надходження передаються відповідним центрам надання адміністративних послуг, про що повідомляються суб’єкти звернення.Правову базу діяльності центрів надання адміністративних послуг складають: Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 р. (далі – Закон), Примірне положення про центр надання адміністративних послуг, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 р. № 118, Примірний регламент центру надання адміністративних послуг, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 588, а також нормативно-правові акти, які визначають правові основи функціонування Реєстру адміністративних послуг і Єдиного державного порталу адміністративних послуг (будуть розглядатись далі). Розглянемо правовий статус центрів надання адміністративних послуг.Центри надання адміністративних послуг утворюються при міських радах (їх виконавчих органах) міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київській, Севастопольській міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях. У населених пунктах, які є адміністративними центрами областей, районів і Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі центри надання адміністративних послуг утворюються за рішенням відповідних селищних або міських рад і можуть забезпечувати надання адміністративних послуг, у тому числі відповідними обласними, районними та міськими державними адміністраціями, на основі узгоджених рішень. З метою забезпечення створення зручних та доступних умов отримання послуг суб’єктами звернень у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці за рішенням органу (посадової особи), що утворив центр, можуть утворюватися територіальні підрозділи центру, які забезпечують надання адміністративних послуг відповідно до переліку, який визначається органом (посадовою особою), що прийняв рішення про його утворення.Станом на 15 жовтня 2014 р. у Вінницькій області було створено 3 територіальні підрозділи, у Харківській області – 9 територіальних підрозділів відповідних регіональних центрів надання адміністративних послуг. Загалом в Україні діє 12 регіональних (міських) центрів надання адміністративних послуг (Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Луганська, Миколаївська, Одеська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська і Чернігівська області), 461 районний, 157 міських і 10 районних у м. Києві центрів [2]. У Чернігівській області в складі районних державних адміністрацій і міських рад створено 31 центр  надання адміністративних послуг. На сайті Міністерства економічного розвитку і торгівлі України можна ознайомитись із Моніторингом центрів надання адміністративних послуг у розрізі регіонів України [3].Основними завданнями центру надання адміністративних послуг є:1) організація надання адміністративних послуг у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб’єктів звернень;2) спрощення процедури отримання адміністративних послуг та поліпшення якості їх надання;3) забезпечення інформування суб’єктів звернень про вимоги та порядок надання адміністративних послуг, що надаються через адміністратора.Перелік адміністративних послуг, які надаються через центр, визначається органом (посадовою особою), що прийняв рішення про його утворення. При цьому перелік тих адміністративних послуг, суб’єктами надання яких є органи виконавчої влади, включає адміністративні послуги, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України. На основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг через центр надання адміністративних послуг також можуть надаватися інші адміністративні послуги. Відповідний перелік адміністративних послуг повинен розміщуватись у доступному та зручному для суб’єктів звернення місці, у тому числі на інформаційному терміналі (у разі його наявності). Адміністративні послуги в переліку групуються за моделлю життєвих ситуацій суб’єктів звернення та/або сферами правовідносин (законодавства), та/або суб’єктами надання адміністративних послуг. Варто звернути увагу на ту обставину, що на даний час Закон не визначає будь-яких територіальних прив’язок щодо місця надання адміністративних послуг тими або іншими органами державної влади і місцевого самоврядування.Центри надання адміністративних послуг в Україні зараз перебувають на стадії формування і початкового етапу роботи; тільки невелика частина адміністративних послуг надається фізичним і юридичним особам через центри. Розпорядженням Уряду України від 16 травня 2014 р. № 523-р визначено Перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг. Перелік складається з 52 найменувань послуг. До числа цих послуг, зокрема, віднесено послуги, пов’язані з: державною реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, реєстрацією громадських об’єднань, друкованих засобів масової інформації, оформленням і видачею паспорта громадянина України і проїзного документа дитини, реєстрацією місця проживання особи, державною реєстрацією земельної ділянки, наданням відомостей з Державного земельного кадастру, реєстрацією декларації відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки, з охорони праці, видачею документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.Графік роботи центру затверджується органом, що утворив центр, з урахуванням вимог Закону «Про адміністративні послуги». Час прийому суб’єктів звернень у центрі становить не менш як шість днів на тиждень та сім годин на день без перерви на обід і є загальним (єдиним) для всіх адміністративних послуг, що надаються через центр. Центр не рідше ніж два дні на тиждень здійснює прийом суб’єктів звернень до 20-ї години. За рішенням органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг, час прийому суб’єктів звернень може бути розширено.Центр забезпечує надання адміністративних послуг через адміністратора шляхом його взаємодії із суб’єктами надання адміністративних послуг. Адміністратор – це посадова особа органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг шляхом взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг (ч. 1 ст. 13 Закону). На основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг у центрі можуть надаватись адміністративні послуги безпосередньо такими суб’єктами (п. 16 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг).Фізична особа, у тому числі фізична особа – підприємець, має право на отримання адміністративної послуги незалежно від реєстрації її місця проживання чи місця перебування, крім випадків, установлених законом. Юридична особа має право на отримання адміністративної послуги за місцезнаходженням такої особи або у випадках, передбачених законом, – за місцем провадження діяльності або місцезнаходженням відповідного об’єкта (чч. 2, 3 ст. 9 Закону).Загальний порядок надання адміністративних послуг визначається згідно з чч. 4 – 8 ст. 9 Закону, пп. 27 – 51 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг.Заява на отримання адміністративної послуги подається в письмовій чи усній формі. Письмова заява може бути подана суб’єкту надання адміністративної послуги особисто, надіслана поштою або у випадках, передбачених законом, за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку. Перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом. Забороняється вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом. Суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб’єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. Суб’єкт надання адміністративної послуги отримує відповідні документи або інформацію без участі суб’єкта звернення, у тому числі шляхом прямого доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. Згідно з ч. 9 ст. 9 Закону суб’єкт надання адміністративної послуги, підприємства, установи або організації, що належать до сфери його управління, які володіють документами або інформацією, необхідними для надання адміністративної послуги, зобов’язані: 1) забезпечити безоплатне надання таких документів або інформації не пізніше трьох робочих днів з дня отримання запиту від суб’єкта надання адміністративної послуги, якщо інше не передбачено законом; 2) вживати заходів щодо розбудови системи міжвідомчої електронної взаємодії, забезпечення безоплатного та відкритого доступу до своїх інформаційних систем та баз даних, якщо інше не передбачено законом.Суб’єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі звертається до адміністратора. Адміністратор центру перевіряє відповідність вхідного пакета документів інформаційній картці адміністративної послуги, у разі потреби надає допомогу суб’єктові звернення в заповненні бланка заяви. Адміністратор центру здійснює реєстрацію вхідного пакета документів шляхом внесення даних до журналу реєстрації (у паперовій та/або електронній формі), після чого формує справу у паперовій та/або електронній формі та в разі потреби здійснює її копіювання та/або сканування. Інформацію про вчинені дії адміністратор центру вносить до листа про проходження справи у паперовій та/або електронній формі (крім випадків, коли адміністратор є суб’єктом надання адміністративної послуги). Після вчинення цих дій адміністратор центру зобов’язаний невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня, надіслати (передати) вхідний пакет документів суб’єктові надання адміністративної послуги, до компетенції якого належить питання прийняття рішення у справі, про що робиться відмітка в листі про проходження справи. Передача справ у паперовій формі від центру до суб’єкта надання адміністративної послуги здійснюється в порядку, визначеному органом, що утворив центр, але не менше ніж один раз протягом робочого дня, шляхом доставки працівником центру, надсилання відсканованих документів з використанням засобів телекомунікаційного зв’язку або в інший спосіб. Суб’єкт надання адміністративної послуги невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня після оформлення результату надання адміністративної послуги, формує вихідний пакет документів та передає його до центру, про що зазначається в листі про проходження справи. Адміністратор центру невідкладно у день надходження вихідного пакета документів повідомляє про результат надання адміністративної послуги суб’єктові звернення у спосіб, зазначений в описі вхідного пакета документів, здійснює реєстрацію вихідного пакета документів шляхом внесення відповідних відомостей до листа про проходження справи, а також до відповідного реєстру в паперовій та/або електронній формі. Вихідний пакет документів передається суб’єктові звернення особисто під розписку або у випадках, передбачених законодавством, передається в інший прийнятний для суб’єкта звернення спосіб.Суб’єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб’єктом звернення. Відповідно до ст. 20 Закону граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом. Наприклад, строк державної реєстрації фізичної особи – підприємця не повинен перевищувати два робочих дні з дати надходження документів для проведення державної реєстрації фізичної особи – підприємця (ч. 3 ст. 43 Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» від 15 травня 2003 р.). У разі якщо законом не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб’єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги. Адміністративна послуга вважається наданою з моменту отримання її суб’єктом звернення особисто або направлення поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) листа з повідомленням про можливість отримання такої послуги на адресу суб’єкта звернення. У випадках, передбачених законодавством, відповідний документ може бути надісланий поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) або за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку.На особливу увагу заслуговує інформаційна складова процесу надання адміністративних послуг, у законодавстві про адміністративні послуги їй присвячено окремі підзаконні нормативно–правові акти.Відповідно до ст. 6, ч. 2 ст. 8 Закону, пп. 8, 12, 20 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг суб’єкти звернення мають право на безоплатне отримання інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання такими способами:1) надання безоплатного доступу до Реєстру адміністративних послуг, розміщеного на Урядовому порталі;2) використання цілодобової Урядової телефонної довідки;3) через інформаційні стенди, а також у разі можливості – інформаційні термінали центру в зручному для перегляду місці, що містять актуальну, вичерпну інформацію, необхідну для одержання адміністративних послуг. Зокрема, там розміщується інформація про: адресу веб-сайту, електронної пошти центру, графік роботи центру, перелік адміністративних послуг, які надаються через центр, та відповідні інформаційні картки адміністративних послуг, строки надання адміністративних послуг, бланки заяв та інших документів, необхідних для звернення за отриманням адміністративних послуг, а також зразки їх заповнення, платіжні реквізити для оплати платних адміністративних послуг, положення про центр, регламент центру та ін.;4) користування веб-сайтом центру або веб-сайтом органу, що утворив центр, де розміщується та ж інформація, що й на інформаційних стендах та інформаційних терміналах, а також відомості про місце розташування центру, найближчі зупинки громадського транспорту, під’їзні шляхи, місця паркування, інша корисна для суб’єктів звернення інформація;5) користування веб-сайтом суб’єкта надання адміністративних послуг, на якому розміщується інформаційна картка адміністративної послуги, інформація про порядок надання відповідних адміністративних послуг, режим доступу до приміщення, в якому здійснюється прийом суб’єктів звернень, наявність сполучення громадського транспорту, під’їзних шляхів та місць паркування;6) шляхом інформування через засоби масової інформації;7) ознайомлення з довідково-інформаційними матеріалами про адміністративні послуги, які видаються і безоплатно поширюються у приміщеннях, в яких здійснюється прийом суб’єктів звернень, суб’єктами надання адміністративних послуг.Безумовно, необхідна інформація щодо вимог та порядку надання адміністративних послуг отримується під час прийому суб’єктів звернень в органах надання адміністративних послуг та в центрі – від адміністраторів (п. 1 ч. 4 ст. 13 Закону).Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону суб’єкти надання адміністративних послуг зобов’язані забезпечити, зокрема:- облаштування у місцях прийому суб’єктів звернень інформаційних стендів;- створення та функціонування веб-сайтів, на яких розміщується вказана вище інформація;- надання суб’єкту звернення, який звернувся за допомогою засобів телекомунікації (телефону, електронної пошти, інших засобів зв’язку), інформації про порядок надання адміністративних послуг;- видання довідково-інформаційних матеріалів про адміністративні послуги та безоплатне поширення таких матеріалів у приміщеннях, в яких здійснюється прийом суб’єктів звернень.Відповідно до чч. 1, 3 ст. 8 Закону суб’єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб’єктом надання є посадова особа, – органом, якому вона підпорядковується. Технологічна картка адміністративної послуги містить інформацію про порядок надання адміністративної послуги. У технологічній картці адміністративної послуги зазначаються: 1) етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги; 2) відповідальна посадова особа; 3) структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дію, рішення); 4) строки виконання етапів (дії, рішення). Технологічна картка готується з урахуванням таких критеріїв: мінімізація дій суб’єкта звернення і витрат часу та інших ресурсів суб’єкта надання адміністративної послуги; оперативність та своєчасність надання адміністративної послуги.Цей документ є однозначно важливим і корисним для суб’єктів, які отримують адміністративні послуги, однак закон і підзаконні акти не забезпечують належного правового режиму технологічних карток. Процедурні аспекти затвердження та оформлення технологічної картки визначаються Вимогами до підготовки технологічної картки адміністративної послуги, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 44. Однак у нормативно-правових актах не врегульовано, яким чином технологічна картка доводиться до відома суб’єктів звернення, в якому порядку вона застосовується. Зі змісту технологічної картки можна допустити, що вона використовується працівниками самого суб’єкта надання адміністративних послуг, однак це лише припущення.Значно краща ситуація з правовим режимом інформаційних карток адміністративної послуги.  Згідно з ч. 2 ст. 8 Закону інформаційна картка містить інформацію про: 1) суб’єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту); 2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби – інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги; 3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу; 4) строк надання адміністративної послуги; 5) результат надання адміністративної послуги; 6) можливі способи отримання відповіді (результату); 7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги. Інформаційна картка розміщується суб’єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб’єктів звернень.Надання адміністративних послуг в електронній формі та доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги з використанням Інтернету забезпечуються через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Порядок ведення Порталу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 січня 2013 р. № 13. Портал забезпечує:- доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги, суб’єктів їх надання та центри надання таких послуг;- доступність для завантаження і заповнення в електронній формі заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг;- можливість подання суб’єктами звернення заяв за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку;- можливість отримання суб’єктами звернення інформації про хід розгляду їх заяв;- можливість отримання суб’єктами звернення за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку результатів надання адміністративних послуг;- можливість здійснення суб’єктами звернення оплати надання адміністративної послуги дистанційно, в електронній формі.Держателем Порталу є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Усі суб’єкти надання адміністративних послуг повинні бути представлені на Порталі окремими уніфікованими сайтами, які є складовою Порталу. На Порталі розміщуються: інформація про суб’єктів надання адміністративних послуг та центри їх надання; Реєстр адміністративних послуг; інформація про нормативно-правові акти з питань надання адміністративних послуг; електронні форми заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг; база даних суб’єктів надання адміністративних послуг. Наповнення Порталу забезпечується суб’єктами надання адміністративних послуг шляхом розміщення та оновлення інформації про такі послуги.Створення Порталу – досить тривалий процес, на який слід витратити немало часу та зусиль. З технічної точки зору Портал повинен бути адаптованим до інформаційної системи електронної взаємодії державних інформаційних ресурсів та функціонувати цілодобово сім днів на тиждень. Розпорядженням КМУ від 24 липня 2013 р. № 614-р схвалено Державну цільову програму створення та функціонування інформаційної системи надання адміністративних послуг на період до 2017 р. Урядом України затверджено План заходів щодо створення Єдиного державного порталу адміністративних послуг (розпорядження від 11 вересня 2013 р. № 718-р). У 2014 р. планувалось створити базу даних про суб’єктів надання адміністративних послуг, центри надання адміністративних послуг, а також переліки послуг, які ними надаються; наповнення пілотної версії Порталу інформацією про суб’єктів надання адміністративних послуг, центри надання адміністративних послуг, а також переліки послуг, які ними надаються; розміщення у пілотній версії Порталу інформації про адміністративні послуги, які надаються суб’єктами та центрами надання адміністративних послуг, а також форм заяв, необхідних для одержання таких послуг. У 2014 – 2016 рр. планується, серед іншого, розроблення програмного забезпечення, що використовується для створення та забезпечення функціонування Порталу. Введення Порталу у промислову експлуатацію передбачається орієнтовно у 2017 р. Ознайомлення з Порталом (http://poslugy.gov.ua) свідчить, що зараз відбувається інформаційне наповнення Порталу, про можливість отримання адміністративних послуг за допомогою Порталу поки що не йдеться.Як уже зазначалось, на Єдиному державному порталі адміністративних послуг розміщується Реєстр адміністративних послуг (п. 7 Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг). Порядок ведення Реєстру адміністративних послуг затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 57. Формування та ведення Реєстру забезпечується Мінекономрозвитку. До Реєстру вносяться відомості про: суб’єкта надання адміністративної послуги; назву адміністративної послуги; розмір плати (адміністративний збір) за надання адміністративної послуги (у разі її надання на платній основі); результат надання адміністративної послуги; правові підстави для надання адміністративної послуги та встановлення розміру плати за її надання. Підставою для внесення відомостей до Реєстру та змін до них, а також виключення відомостей є подання суб’єктами надання адміністративних послуг інформації про адміністративні послуги за встановленою формою. Реєстр адміністративних послуг складається з двох частин: Реєстр адміністративних послуг місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування (у розрізі адміністративно-територіальних одиниць України) і Реєстр адміністративних послуг центральних органів виконавчої влади, інших державних (колегіальних) органів (їх територіальних органів). Як бачимо, основна функція Реєстру – інформаційна. Водночас Єдиний державний портал адміністративних послуг у перспективі дозволятиме здійснювати електронне спілкування між суб’єктами звернення і суб’єктами надання адміністративних послуг.На окрему увагу заслуговує питання застосування законодавства про адміністративні послуги до відносин, пов’язаних із функціонуванням дозвільних центрів.Відповідно до п. 2-1 ст. 11 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», п. 8 Примірного положення про центр надання адміністративних послуг складовою частиною центру надання адміністративних послуг, утвореного при міській раді (її виконавчому органі) міста обласного та/або республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві держадміністрації, є дозвільний центр, утворений відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який забезпечує надання адміністративних послуг з видачі (переоформлення, видачі дублікатів, анулювання) документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.Згідно з ч. 2 ст. 7, ч. 4 ст. 4, ч. 4 ст. 5 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» в редакції від 13 травня 2014 р. прийняття від суб’єкта господарювання або уповноваженої ним особи заяви про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру здійснюється державним адміністратором виключно в дозвільному центрі. Заява про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру, що оформляється дозвільними органами, або декларація подається суб’єктом господарювання в паперовій формі – особисто, через уповноважену ним особу, надсилається поштою або у випадках, передбачених законом, – в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій (електронною поштою або через Єдиний державний портал адміністративних послуг). На державного адміністратора за рішенням керівника відповідного органу, що призначив його на посаду, можуть покладатися обов’язки адміністратора, визначені Законом України «Про адміністративні послуги».Згідно з ч. 2 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги» надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. Згідно з Примірним регламентом центру надання адміністративних послуг (п. 28) прийняття від суб’єктів господарювання заяви про видачу документів дозвільного характеру та документів, що додаються до неї, декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства, видача (переоформлення, видача дублікатів, анулювання) документів дозвільного характеру, які оформлені регіональними та місцевими дозвільними органами, та зареєстрованих декларацій здійснюються відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».У листі Мінекономрозвитку України від 26 лютого 2014 р. № 3622-08/6383-07 висловлено чітку позицію: видача документів дозвільного характеру належить до адміністративних послуг. Це повністю узгоджується з викладеними вище правовими положеннями, прямо випливає із визначень понять «документ дозвільного характеру», «адміністративна послуга». З огляду на викладене виникає ряд питань щодо можливості застосування норм Закону «Про адміністративні послуги» до дозвільних відносин у сфері господарської діяльності. Визначальним правилом при вирішенні відповідних колізій вважаємо те, що закріплено в ч. 2 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги»: надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах.Так, згідно з ч. 1 ст. 4 – 1 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Представницький орган місцевого самоврядування розглядає та приймає на пленарних засіданнях рішення щодо видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання або відмови у видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності протягом місяця з дня одержання від суб’єкта господарювання відповідної заяви. Зрозуміло, що з огляду на норму ч. 2 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги» положення статті 10 цього Закону про граничний 30-денний строк надання адміністративних послуг не можуть застосовуватись у дозвільних відносинах. Водночас норма ч. 4 ст. 10 Закону про строки надання адміністративної послуги суб’єктом надання адміністративних послуг, який діє на засадах колегіальності, може застосовуватись у дозвільних відносинах, якщо документ дозвільного характеру видає саме колегіальний орган (окрім представницьких органів місцевого самоврядування, щодо яких діє процитована вище норма Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»).Положення пункту 17 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг вказують на необхідність розроблення інформаційних і технологічних карток для документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Слід враховувати, що законодавством про дозвільну систему (пп. 15 – 18 додатку 2 до постанови КМУ від 21 травня 2009 р. № 526 «Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності») також передбачається розроблення інформаційних карток (регламентів), в яких визначається послідовність дій для отримання документів дозвільного характеру, схеми дозвільних (погоджувальних) процедур.  Примірна форма Регламенту (інформаційної картки) затверджена наказом Держкомпідприємництва від 3 липня 2009 р. № 116. За змістом такий регламент дуже схожий з інформаційною карткою адміністративної послуги, однак не повністю тотожний. Для практики дозвільних відносин важливою є чітка позиція законодавця щодо змісту та інших аспектів правового режиму інформаційних карток для документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.Прогресивна для законодавства України норма ч. 7 ст. 9 Закону «Про адміністративні послуги» має застосовуватись, на нашу думку, у дозвільних відносинах. Вона передбачає, що суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб’єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління. З контексту наведених вище положень законів і підзаконних нормативно-правових актів, які визначають порядок формування інформаційного забезпечення процесу надання адміністративних послуг, можна зробити висновок, що державні адміністратори дозвільних центрів матимуть доступ до інформаційної системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів, яка повинна забезпечувати отримання інформації, необхідної для надання адміністративних послуг, з електронних інформаційних систем та баз даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в автоматичному режимі. А тому збір багатьох видів документів у процесі дозвільних відносин стане завданням державних адміністраторів, а не підприємців. Однак таку зміну ситуацію слід відобразити чіткіше в нормативно-правових актах з питань функціонування дозвільної системи. Поки що зміни до цього законодавства в зв’язку з прийняттям Закону «Про адміністративні послуги» практично не відбулись, за виключенням внесення незначних змін до Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» Законом № 1252-VII від 13 травня 2014 р. Вважаємо, що коректив потребує в першу чергу постанова КМУ від 21 травня 2009 р. № 526 «Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», якою визначаються різноманітні аспекти функціонування дозвільних центрів. Зараз в Законі «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» відображені лише поодинокі новели Закону «Про адміністративні послуги» (зокрема, процитовані норми ч. 2 ст. 7, ч. 4 ст. 4 цього Закону).Отже, в Україні триває процес формування нової системи взаємовідносин між громадянами, підприємцями, з однієї сторони, і державою, з іншої, в результаті перші здобудуть можливості для найбільш зручного отримання послуг від держави. Серед основних змін – створення «єдиних офісів» (центрів надання адміністративних послуг), що сприятимуть отриманню різних видів публічних послуг в одному приміщенні, в тому числі здійснюватимуть збір інформації, необхідної для надання адміністративних послуг. Дослідження свідчить, що у зв’язку з прийняттям Закону «Про адміністративні послуги» потребує доопрацювання законодавство про дозвільну систему у сфері господарської діяльності. Дозвільні центри стали складовою частиною центрів надання адміністративних послуг, а тому їх діяльність в значній мірі підпорядковується законодавству про адміністративні послуги. Однак окремі норми законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності вступають у колізію з нормами законодавства про адміністративні послуги, що потребує законодавчого вирішення.

Передумови реформування органів публічної влади та адміністративно-територіального устрою України: практика проведення регіональних досліджень

В статті обґрунтовані передумови реформування місцевого самоврядування на прикладі Херсонської області. Визначені проблемні питання, які постають сьогодні в сфері місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України, та шляхи їх вирішення як на місцевому так і загальнодержавному рівнях. Наведені результати регіональних досліджень, тематичних зустрічей, навчальних заходів, проведених в контексті обговорення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Зроблено висновки та надано пропозиції щодо підготовки законотворчих ініціатив, які закріпляють засади формування ефективних територій та функціонування дієздатного самоврядування. Значних зусиль потребує розробка сучасних технологій управління територіями та відповідна підготовка керівних кадрів сільських та селищних рад. Реалізація реформи призведе до розвитку самодостатності територіальних громад, консолідації ресурсного забезпечення та стратегічного планування розвитку, покращення рівня надання соціальних та інших публічних послуг, скорочення відтоку населення з сільських територій.

З часу набуття Україною незалежності було створено організаційну і правову базу місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування входить до найважливіших засад демократичного устрою держави, але існуючий його стан та адміністративно-територіальний устрій України сьогодні не в повній мірі відповідають потребам суспільства. Недостатньо оптимізовані та упорядковані система управління територіями та взаємовідносини органів влади різних ієрархічних рівнів, органи місцевої державної влади іноді беруть на себе вирішення питань, які належать до компетенції органів місцевого самоврядування територіальних громад, і вони фактично не можуть здійснювати деякі надані їм повноваження. Надмірна подрібленість сільських територіальних громад призводить до гальмування, або неможливості реалізації завдань соціально-економічного розвитку. Існують проблеми упередженості вирішення бюджетних питань, малі бюджети таких сільських рад не дозволяють утримувати апарат спроможний надавати якісні адміністративні та соціальні послуги населенню.

У результаті реформи місцевого самоврядування, ініційованої Президентом України Віктором Януковичем, мала з’явитися активна громада, яка здатна забезпечувати розвиток власних територій, знаходити шляхи розв’язання місцевих проблем самостійно або через кооперацію із сусідами. Як зазначав Президент України у виступі на засіданні Ради регіонів в березні 2013 р.: «Реформування місцевого самоврядування має відбуватися на засадах децентралізації владних повноважень, консолідації ресурсного забезпечення та стратегічного планування розвитку територіальних громад» [1].

В контексті обговорення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні протягом останніх років в Херсонській області проводились тематичні дискусії, соціологічні опитування, навчальні заходи та формувались проблемні питання для підготовки законотворчих ініціатив.

Завдання реформування та функціонування органів публічної влади та адміністративно-територіального устрою України не нові. Серед науковців та практиків, які досліджують окремі напрями реформування в Україні, слід відзначити Н.Р. Нижник, М.М. Паламарчука, С.Є. Саханенка, М.І. Долишнього, Ю.Б. Молодожен, М.І. Ставнійчук, І.П. Лопушинського, які із урахуванням секторальних пріоритетів та можливостей регіонів визначають своє бачення розвитку місцевого самоврядування та реформування місцевих органів влади.

Пропоноване дослідження присвячено висвітленню результатів тематичних дискусій, соціологічних опитувань та регіональних досліджень щодо передумов реформування місцевих органів публічної влади та адміністративно-територіального устрою України на прикладі Херсонської області.

Реформа місцевого самоврядування має забезпечити самодостатність регіонів, створити умови для покращення життєдіяльності територіальних громад, а саме: формування територіальних громад, здатних і спроможних самостійно або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення, чіткий розподіл повноважень між рівнями органів місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Реформування має підвищити рівень якості життя людей у містах, селищах та селах шляхом забезпечення спроможності органів місцевого самоврядування створювати економічні та соціальні умови розвитку територіальних громад та їх об’єднань, а також забезпечити доступність жителів громади до адміністративних, соціальних та інших послуг.

На сучасному етапі можна виділити появу багатьох конкретних ініціатив як з боку центральних органів публічної влади, асоціацій органів місцевого самоврядування, так і окремих політиків та науковців. Запропонована та розглянута на пленарному засіданні 21 червня 2013 р. Конституційною Асамблеєю нова конституційна модель місцевого самоврядування у розділі XI «Місцеве самоврядування» проекту Концепції внесення змін до Конституції України. Можна визначити появу проектів документів, у яких містяться: концептуальне бачення розвитку місцевого самоврядування, проведення адміністративно-територіальної реформи, формування сучасної регіональної політики, яка відповідає європейським принципам. В даний час пройшли обговорення та громадську експертизу концепції, підготовленої Кабінетом Міністрів України, Асоціацією міст України, Українською асоціацією районних та обласних рад та ін. Розроблений рамковий документ «Основні стратегічні напрями реформування місцевого самоврядування в Україні». Сформована Таблиця пропозицій до нього, з урахуванням надісланих на адресу Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні матеріалів від зацікавлених сторін, в тому числі регіональних центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій.

Проект Указу Президента України «Про Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» був схвалений на засіданні Уряду 8 квітня 2013 р. та за відповідним рішенням Ради регіонів запропоновано організувати обговорення проекту серед територіальних громад та забезпечити проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо переваг реформи системи місцевого самоврядування, роз’яснення її суті та основних напрямів. По завершенні обговорення Концепції в жовтні Прем’єр-міністром України надіслано Главі держави уточнений проект Указу Президента.

Впровадження нових концептуальних засад має наблизити Україну до стандартів місцевого самоврядування, які сформульовані в Європейській хартії місцевого самоврядування та на практиці задовольнятимуть потреби громадян. В рамках Форуму на панельній дискусії «Реформа системи територіального самоврядування в Україні» (2013 р.) Віце-прем’єр-міністр О. Вілкул підкреслив, що підвищення ефективності управління регіонами у відповідності з кращими світовими практиками є важливою частиною євроінтеграції України. Він зазначив, що на рівні регіонів євроінтеграція відбувається дуже активно, «впровадження Україною положень Європейської хартії є однією з вимог ЄС щодо підписання Угоди про асоціацію» [2].

В Херсонській області своєчасно створена та працює робоча група, розроблені заходи з реалізації державної політики щодо місцевого самоврядування та соціально-економічного розвитку. З квітня по червень 2013 р. під час засідань регіональної ради з питань взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування м. Херсона, тематичних зустрічей представників влади і громадськості та в період виїзних (кущових) семінарів обговорено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Проект Концепції отримав підтримку більшості голів сільських та селищних рад, про що свідчить аналіз і узагальнення висловлених під час обговорення вагомих пропозицій і та влучних зауважень, більшість яких стосуються питань практичної реалізації основних положень Концепції на місцевому рівні, з урахуванням концептуальних засад адміністративно-територіальної реформи, яка передбачає укрупнення територіальних громад. Пропозиції внесені, узагальнені та направлені до Кабінету Міністрів України та Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню України для подальшого опрацювання.

Адміністративно-територіальна реформа, в свою чергу, передбачає зміну на законодавчій основі системи організації та функціонування публічної влади. Серед основних цілей реформи треба означити оптимізацію існуючих адміністративно-територіальних одиниць, покращення якості надання адміністративних, публічних, соціальних та інших послуг громадянам, а також зміцнення місцевого самоврядування на принципах повсюдності та субсидіарності, що відповідатиме стандартам Європейської спільноти.

Так, в ході реалізації проекту «Участь громадян та незалежних експертів у плануванні та реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні» було зібрано статистичну інформацію, проведено моделювання нових громад та зроблено аналітичні висновки стосовно реформування в чотирьох цільових районах: Бериславському, Білозерському, Великолепетиському та Нововоронцовському. Саме ці райони були відібрані для дослідження в ході консультацій з Херсонською обласною державною адміністрацією в контексті реалізації Стратегії економічного та соціального розвитку Херсонської області до 2015 р. [3]. Проект був реалізований за методично-консультаційної підтримки Інституту громадянського суспільства (м. Київ). Дослідження проведено в рамках програми «Залучення громадян та незалежних експертів до планування та реалізації адміністративно-територіальної реформи», яка є спільною ініціативою Міжнародного фонду «Відродження», Фонду Східна Європа та Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» та реалізованої у партнерстві з Міністерством регіонального розвитку і будівництва України [4].

Для широкого кола зацікавлених осіб корисною стала інформація стосовно паспортів територіальних громад, розрахунків кількісних та якісних показників (обсяг фінансових витрат на побудову достатньої соціальної та комунально-побутової інфраструктури в нових центрах громад; рівень дотаційності нових громад з урахуванням змін у бюджетному законодавстві; розрахунковий рівень видатків на управління в новостворених громадах та порівняння його з сучасним станом), які ілюстрували можливість запланованих змін.

За результатами реалізації проекту було зроблено висновок, що зміни саме в адміністративно-територіальному устрої назріли та потребують ґрунтовної підготовки й опрацювання. Реалізація реформи призведе до зміцнення місцевого самоврядування, розвитку самодостатності територіальних громад, покращення рівня соціальних та інших публічних послуг населенню, скорочення відтоку населення з сільських територій. Потрібно відповідально поставитись до питання урбанізації сільських територій та залучення інвестицій до села, що, в свою чергу, потребує розвитку технологій в сільському господарстві, сприятиме збільшенню виробництва сільськогосподарської продукції та створенню нових робочих місць. Саме тому нові громади в першу чергу мають оцінити свої можливості, загрози та розробити стратегічні плани свого розвитку.

В цьому аспекті, Херсонський обласний центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій (далі – Центр) приймає активну участь у реалізації пріоритетних цілей розвитку Херсонської області, які стосуються стратегічного планування розвитку територій. Центр на постійній основі проводить власні дослідження з питань формування стратегії розвитку, використання проектно-цільового управління при прийнятті управлінських рішень та визначення шляхів наповнення бюджетів територіальних громад. Відпрацьовуються критерії конкурентоспроможності територіальної громади, питання підготовки і реалізації інвестиційних проектів, формування проектів бездотаційних бюджетів та проектів під гранти. Розроблена збалансована модель підвищення кваліфікації менеджерів з підготовки проектів та розвитку територіальної громади з числа керівного складу сільських та селищних рад, яка містить у собі: теоретично-інформаційну, практично-тренінгову та методично-допоміжну складові. Застосовуються тренінгові програми, пропонуються до реалізації за визначеними методиками соціологічні дослідження та дистанційні програми навчання, відпрацьована серія науково-методичних розробок та рекомендацій з вказаних питань, а саме підготовлені розробки: «Стратегічні засади розвитку територіальних громад», «Застосування інформаційних комунікацій для вирішення питань розвитку громади», «Європейські стандарти та механізми підвищення конкурентоспроможності розвитку сільських територій», «Рекомендації щодо формування проектів під гранти», «Проект як ефективний механізм вирішення питань соціально-економічного розвитку», «Територіальна громада: європейський досвід та євроінтеграційні пріоритети сталого розвитку», «Розвиток місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі реформування: проблеми та пріоритети», «Роль депутата сільської, селищної ради у здійсненні перспективного планування розвитку територіальних громад». У 2012 р. Центр взяв участь у науково-дослідній роботі за темою: «Дослідження актуальних науково-практичних аспектів адміністративної реформи: проблеми та шляхи їх розв’язання».

У 2012 р. Центр став учасником започаткованого Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні та Швейцарсько-українським проектом «Підтримка децентралізації в Україні – DESPRO» дистанційного навчання за напрямом «Управління проектами місцевого та регіонального розвитку». Три викладачі пройшли відповідну підготовку та отримали сертифікати тренерів з питань розробки проектів і програм розвитку місцевого самоврядування та стратегічного планування розвитку територій.

В контексті продовження зазначеної співпраці проводяться тренінги для сільських (селищних) голів з питань підготовки проектів та стратегій розвитку територіальних громад та їх експертне опитування. Навчанням передбачені інформаційно-практичні заняття щодо стратегічного планування місцевого розвитку, оперативного планування реалізації стратегії територіального розвитку громади, впровадження стратегії через управління проектами. Важливим елементом підвищення кваліфікації є вивчення та обмін позитивним досвідом роботи як досвідчених посадовців, так і тих, хто робить перші, але впевнені кр. в управлінні розвитком територіальних громад. Підготовлена презентація кращих муніципальних практик та результатів участі у Всеукраїнському конкурсі проектів і програм розвитку місцевого самоврядування, надання порад щодо пошуку благодійних фондів для фінансування проектів, під гранти.

Також Центр планує продовжити проведення тренінгів в рамках навчання за професійними програмами голів та секретарів сільських (селищних) рад щодо удосконалення управлінської діяльності в сфері планування розвитку територіальних громад з метою надання якісних послуг членам територіальних громад [5]. В 2013 р. проведено цикл тематичних семінарів з питань формування бюджетів, метою яких є забезпечення цільової підготовки та підвищення кваліфікації сільських (селищних) голів та бухгалтерів відповідних рад, які приймають участь у розробці стратегій соціально-економічного розвитку територіальних громад. Підвищення кваліфікації менеджерів з підготовки проектів та розвитку територіальної громади з числа керівного складу сільських та селищних рад сприятиме ефективному врядуванню, орієнтованому на максимальне задоволення потреб та інтересів членів територіальної громади, із використанням кращих прикладів вітчизняного досвіду та європейських практик.

В Центрі налагоджена співпраця з Херсонською обласною організацією Спілки економістів України з питань інформаційно-методичного супроводу підвищення конкурентоспроможності територій на основі формування кластерної моделі виробництва. Центр зацікавлений в реалізації обласного проекту «Територія майбутнього» із залучення громад до активного розвитку сільської місцевості. Активно співпрацює з кафедрою державної служби та місцевого самоврядування Херсонського національного технічного університету та Одеським регіональним інститутом державного управління Національної академії державного управління при Президентові України: бере участь у щорічних науково-практичних конференціях за міжнародною участю «Сучасна регіональна політика: освіта, наука, практика» (Секція 4. Інструменти ефективного розвитку державного управління та місцевого самоврядування) та фахових виданнях (збірники наукових праць: Херсонського національного технічного університету «Актуальні проблеми державного управління, педагогіки та психології», Одеського регіонального інституту державного управління «Актуальні проблеми державного управління»). Сьогодні система адміністративно-територіального устрою нашої держави є багаторівневою, складною і потребує вдосконалення, необхідно сформулювати єдині підходи при визначенні територіальної основи сільських, селищних і міських рад. Дослідження підтвердили існування невиправданих диспропорцій на районному та місцевому рівнях, що суттєво впливає на ефективність управління територіями. Місцеве самоврядування поки ще не отримало достатньої автономії щодо своїх функцій, шляхів і засобів їх здійснення, а, найголовніше – ресурсів, необхідних для ефективного функціонування. Значних зусиль потребує розробка сучасних технологій управління територіями та відповідна підготовка керівних кадрів сільських та селищних громад. Тому виправданою є необхідність внесення змін та доповнень до Конституції України (або нової її редакції), прийняття низки законів, які закріпляють засади формування ефективних територій та функціонування дієздатного самоврядування.

Антикорупційна політика держави: реалії та перспективи

У статті розкриті питання реалізації антикорупційної політики держави на сучасному етапі та проаналізовані основні зміни, внесені до антикорупційного законодавства України. Автором висвітлюються нововведення у системі декларування особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, свого майнового стану, доходів, витрат і зобов’язань фінансового характеру; удосконалення процедури врегулювання конфлікту інтересів; розширення гарантій щодо захисту осіб, які повідомили про порушення вимог антикорупційного законодавства іншою особою та запровадження єдиної системи навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань антикорупційного законодавства. Серед останніх змін в антикорупційному законодавчому пакеті ключовими є норма про публічність Єдиного державного реєстру осіб, що вчинили корупційні правопорушення; запровадження інституту спеціальної конфіскації до посадових корупційних злочинів та кримінальної відповідальності юридичних осіб за корупційні правопорушення, пособництво тероризму та відмивання брудних коштів.

Існування та розвиток явища української корупції в реаліях сьогодення – актуальне питання не тільки для нашої держави, а й для всього європейського світу в цілому. Масштаби корупційних діянь зростають щодня і охоплюють все більше сфер життєдіяльності суспільства. Очевидним є те, що це явище притаманне будь-якій політичній чи економічній системі і є складовою механізму використання суспільства бюрократичними структурами.

Проте за сприятливих умов корупція може перетворюватися на важливий елемент політичного та господарського життя суспільства. На жаль, саме такий вид корупції притаманний Україні. Надзвичайно високий рівень корупції в нашій країні визнаний не тільки вітчизняними та закордонними фахівцями, громадськими та міжнародними організаціями, а й державним керівництвом.

Переважна більшість наукових джерел визначає корупцію як складне соціальне явище, яке негативно впливає на всі аспекти політичного і соціально-економічного розвитку суспільства і держави [11; 15].

Як зазначено в Національній антикорупційній стратегії на 2011 – 2015 рр., корупція в Україні набула ознак системного явища, яке поширює свій негативний вплив на всі сфери суспільного життя, все глибше укорінюючись у повсякденному житті як основний, швидкий та найбільш дієвий протиправний засіб розв’язання питань, досягнення певних цілей. Масштаби поширення корупції загрожують національній безпеці України [6; 45].

Підтверджують такі висновки і різноманітні міжнародні рейтинги, соціологічні та статистичні дані.

Варто зазначити, що практично всі країни декларують боротьбу з корупцією. Більш того, всі держави змушені тією чи іншою мірою боротися з нею. Але в одних державах така боротьба полягає у створенні системи надійних правових та інституціональних гарантій громадського і політичного контролю за діяльністю державних органів, різного роду організацій і окремих осіб, в інших же – зводиться до вимушених заходів владних структур, спрямованих на відновлення елементарного порядку в суспільстві, перерозподіл сфер впливу тощо.

У 2011 р. ухвалено пакет антикорупційних документів, зокрема, закони «Про принципи попередження та протидії корупції в Україні», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Нове законодавство значно розширило коло потенційних суб’єктів корупційної діяльності та перелік корупційних дій, за які передбачена кримінальна та адміністративна відповідальність. Також суттєво обмежено можливості посадових осіб у використанні службового становища та проведенні іншої корупційно небезпечної діяльності.

Були здійснені кроки до створення таких ключових для державної антикорупційної політики складових, як національна антикорупційна стратегія та головний державний координаційний орган в цій сфері.

Так, 1 вересня 2011 р. указом президента України був створений Національний антикорупційний комітет як консультативно-дорадчий орган при Президенті. Очолює Комітет сам Президент, він також затверджує його персональний склад за поданням виконавчого секретаря, яким визначено міністра юстиції. Це випливає з європейського досвіду реалізації національної антикорупційної політики, коли відповідний головний координаційний орган очолює одна з перших осіб держави і несе основну відповідальність за реалізацію такої політики. В Україні такою особою сьогодні і де-юре, і де-факто є Президент.

Наступним кроком стало ухвалення Національної антикорупційної стратегії на 2011 –2015 рр. Її метою є зниження рівня корупції в Україні через вжиття превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільства негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища з допомогою спільних зусиль державних та громадських структур та за участю міжнародних організацій.

В суспільстві існує достатньо високий запит на протидію корупції. Так, за даними опитування соціологічної групи «Рейтинг» корупція займає друге місце в переліку найбільш важливих проблем безпеки для громадян України (53 %) [8, с. 26].

Однак рівень довіри населення до органів влади, які і мають реалізовувати антикорупційну політику, є дуже низьким. За даними вже згадуваного дослідження «Стан корупції в Україні. Порівняльний аналіз загальнонаціональних досліджень 2007  2009, 2011» довіра до Президента становить 14 %, Верховної Ради – 7,7 %, Кабінету міністрів – 9,2 %. Обласним органам влади довіряють 10 % громадян, а місцевим – 20 % [8, с. 34].

Ще гірша ситуація з рівнем довіри до силового блоку, який фактично являє собою «каральний меч» влади у протидії корупції. Так, за даними соціологічної групи «Рейтинг», найменший рівень довіри суспільства до ДАІ та судової системи (по 8 %), іншій частині міліції, податковій та митній службам довіряють по 10 % опитуваних, прокуратурі – 12 %. На цьому фоні кращий вигляд має Служба безпеки України, якій довіряють 16 % респондентів.

Що стосується політичної волі у влади до подолання корупції, то її рівень теж можна продемонструвати через призму суспільної думки. На основі соціологічних даних треба підкреслити, що політичну волю представників владних структур до подолання корупції помічають загалом не більше 17 % населення. Так, майже 17 % вірять у бажання президента подолати корупцію, 11 % – у таке ж бажання прем’єр-міністра. Показники інших органів влади більш скромні – 7-8 %. В цілому соціологи відмічають, що боротьба з корупцією з боку влади сприймається населенням України як нонсенс [8; 17].

Важливе місце у боротьбі з корупцією у тій чи іншій державі має визначення її масштабів. Цими питаннями найґрунтовніше займається Транспаренсі Інтернешнл, головним завданням якої є формування антикорупційної сфери, котра б виключала можливість існування та розповсюдження корупції.

На жаль, навіть якщо цей індекс є дещо завищеним, факт, що корупція в Україні існує – беззаперечний. Об’єктивно оцінити рівень і масштаби поширеності корупції та результати боротьби з нею в Україні сьогодні неможливо тому, що не існує загальновизнаних критеріїв оцінки цього явища. Чинна статистика не відображає реального стану справ, її дані не корелюються між різними відомствами і тому викривлюють реальні кінцеві результати боротьби з такими діяннями. Для боротьби з корупцiєю виявляється замало лише досліджень масштабів корупції. Потрібно розглядати не наслiдки цього явища, а його причини, серед яких в Українi, перш за все, називають економiчнi та соцiальнi негаразди, прогалини чинного законодавства, незадовільну роботу контролюючих органiв та iн. Розробка дiйсно ефективних методiв і способiв боротьби з корупцiєю неможлива без врахування конкретної економiчної ситуацiї в державi.

Розповсюдженість корупційної поведінки, перетворення її для значної маси населення на норму зовсім не означає, що в суспільстві не залишається людей, які не сприймають корупцію, хабарництво у будь-якому вигляді. Зрозуміло, що певні соціальні групи зацікавлені в існуванні корупції. Однак, більшість населення України хоче жити в нормальному правовому, соціально здоровому суспільстві.

Однак проблема не лише в тому, що корупція існує, проблема в тому, що вона для багатьох вигідна і напряму пов’язана з українською політикою.

Сьогодні з ініціативи ООН прийнята всеосяжна конвенція по боротьбі з корупцією. У роботі над її проектом брали участь більше 100 країн світу, у тому числі й Україна.

Верховною Радою України 14 травня 2013 р. прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики», що набрав чинності 9 червня 2013 р.

З часу ухвалення Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі Закон) масштабні та системні зміни до нього вносяться вперше, що зумовлює необхідність детального їх аналізу задля формування єдиного розуміння та правозастосування.

Окреслимо коло найважливіших, на нашу думку, змін:

– удосконалення понятійного апарату (стаття 1);

– зміна кола суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення (стаття 4);

– скорочення переліку спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції (стаття 5);

– конкретизація антикорупційних обмежень (статті 6-10);

– удосконалення механізму проведення спеціальної перевірки (стаття 11);

– удосконалення системи фінансового контролю (стаття 12, додаток до Закону);

– удосконалення системи запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (стаття 14);

– запровадження антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, розмежування повноважень з проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (стаття 15);

– розширення гарантій захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції (стаття 20);

– уніфікація положень про звільнення осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення (стаття 22).

Поряд із запровадженням перевірки декларацій встановлено обов’язок подавати декларації не лише при прийнятті на службу та під час її проходження, а й при припиненні служби (за період, не охоплений раніше поданими деклараціями) та упродовж року після цього.

Крім того, розширено перелік осіб, декларації яких підлягають оприлюдненню, а також встановлено альтернативу способу оприлюднення: на офіційних веб-сайтах або в офіційних друкованих виданнях відповідних органів. При цьому оприлюднення на веб-сайтах здійснюється на термін не менше одного року.

Відтепер обов’язок інформувати органи Міністерства доходів і зборів про відкриття валютного рахунка в установі банка-нерезидента покладається не лише на службовців, а й на членів їх сімей.

Одночасно деталізовано форму декларації, що надасть можливість виявляти за результатами її вивчення конфлікт інтересів, а сума одноразової витрати, що підлягає декларуванню, зменшено зі 150 до 80 тисяч гривень. Остання зміна також набере чинності з 1 січня 2014 р., а тому декларування витрат за поточний рік здійснюватиметься, виходячи із суми 150 тисяч гривень.

В цілому така оновлена система декларування особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, свого майнового стану, доходів, витрат і зобов’язань фінансового характеру повинна дозволити більш ефективно використовувати цей механізм з метою запобігання корупційним проявам в діяльності вказаних осіб.

До останнього часу виникало багато спірних ситуацій щодо того, у якій формі має здійснюватися повідомлення безпосереднього керівника про наявний конфлікт інтересів – відповідно до внесених змін таке повідомлення має здійснюватися письмово.

Крім того, впроваджується додатковий інструмент запобігання виникнення конфлікту інтересів, що полягає в обов’язковій передачі в управління належних особі корпоративних прав або підприємств упродовж 10 днів з моменту її призначення (обрання) на посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. При цьому така передача не може здійснюватися на користь членів сім’ї відповідної посадової особи.

Також з метою забезпечення неухильного дотримання вимог законодавства щодо обов’язкового врегулювання конфлікту інтересів запроваджується відповідний контроль, який здійснюватиметься у законодавчій гілці влади – визначеним Верховною Радою України комітетом, у судовій гілці влади – Радою суддів України, у виконавчій гілці влади та в органах місцевого самоврядування – згаданими уповноваженими підрозділами.

В свою чергу антикорупційна експертиза нормативно-правових актів державних органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації, здійснюється під час такої реєстрації.

Законом також передбачено можливість проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.

Удосконалено й положення щодо антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів. Зокрема, розмежовано повноваження щодо її проведення: Міністерство юстиції, як і раніше, відповідальне за проведення експертизи щодо законопроектів та проектів актів Президента України, Кабінету Міністрів України, а профільний комітет Верховної Ради України  щодо проектів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами.

Внесеними змінами передбачено більш широкі, порівняно з наявними до цього у законодавстві, гарантії захисту осіб, які повідомили про порушення вимог Закону іншою особою.

Вказані гарантії полягають у забороні звільнення чи примусу до звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності зазначених осіб чи застосування до них з боку керівника або роботодавця інших негативних заходів впливу (переведення, атестація, зміна умов праці тощо) у зв’язку із таким їх повідомленням.

Відповідно до передбаченого Законом уніфікованого підходу звільнення у зв’язку з притягненням особи до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення настає лише у випадку, якщо таке правопорушення пов’язане з порушенням обмежень Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Відтак, звільнення не має застосовуватися у випадках притягнення до відповідальності за дрібні корупційні правопорушення (наприклад, несвоєчасне подання декларації, неповідомлення про конфлікт інтересів).

Останні зміни, які були внесені до антикорупційного законодавства у травні 2013 р. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14.05.2013 р. № 224 – VІІ є такими, що вирішують низку суперечливих питань щодо застосування норм антикорупційного законодавства України у поєднанні з іншими нормативно-правовими актами.

Закон врахував міжнародні рекомендації, у тому числі від групи країн GRECO, і посилив вимоги до фінансового контролю.

Поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією України і законами України.

Необхідно зазначити, що у Національній антикорупційній стратегії на 2011  2015 рр. серед основних причин виникнення і поширення корупції в Україні першою причиною зазначено недостатній рівень доброчесності окремих осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

У зв’язку з цим, Нацдержслужба України, як єдиний державний замовник на підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання та протидії корупції на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, ставить перед собою такі завдання:

– запровадження єдиних стандартів щодо підвищення кваліфікації за зазначеним напрямом;

– створення національної мережі тренерів для підвищення кваліфікації у сфері антикорупційного законодавства;

– започаткування системи каскадних тренінгів за цим напрямом;

– забезпечення державного контролю за якістю навчання з урахуванням потреб органів влади та органів місцевого самоврядування.

Для забезпечення проведення системної роботи з широкого роз’яснення основних положень нового антикорупційного законодавства серед державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування на центральному рівні та в регіонах Нацдержслужба України ініціювала прийняття Кабміном розпорядження від 06.07.2011 № 642-р «Про підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання проявам корупції на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування».

У комплексі весь пакет – це дієва система протидії корупції, з його прийняттям заповнюється чимало прогалин, що мали місце в українському антикорупційному законодавстві. Але реальна боротьба з корупцією здійснюється не тільки в законодавчій площині, але і реалізацією прийнятих законів виконавчою владою. Не можна забувати, що закони – законами, але виконують їх люди. Українська антикорупційна культура суттєво відрізняється від європейської: там, де європейці бачать хабар, ми бачимо хороших знайомих, друзів та родичів. І якщо закон суперечить культурі людини і її розумінню звичайних речей, то він не виконується.

Однією з найбільш резонансних в ухваленому пакеті законів є норма про публічність Єдиного державного реєстру осіб, що вчинили корупційні правопорушення. Ще кілька місяців тому ставлення Міністерства юстиції до цієї ініціативи було різко негативним, а нині воно готує відповідне програмне забезпечення для публікації відповідної інформації в мережі Інтернет. Чотири законопроекти змінили базовий для антикорупційної сфери Закон «Про засади запобігання та боротьби з корупцією», Кримінальний, Кримінальний процесуальний кодекси та Кодекс про адміністративні правопорушення, створивши нову правову реальність як для корупціонерів, так і для тих, хто покликаний з ними боротися.

Ще один закон з ухваленого пакета – № 2803 – запроваджує інститут спеціальної конфіскації, яка застосовуватиметься виключно до посадових корупційних злочинів. Нові правила конфіскації та арешту доходів, одержаних злочинним шляхом, дозволяють застосовувати санкції не лише до прямих, а й непрямих (конвертованих) доходів. Крім того, з’являється норма про конфіскацію доходів третьої особи, якій у певній формі передано матеріальні цінності, що були отримані корупційним шляхом. Простіше кажучи, якщо хтось віддасть частину отриманого хабара на будівництво церкви та спасіння власної душі, то ці гроші батюшці доведеться повернути, якщо він знав або повинен був знати про їх корупційне походження. Якщо кошти корупційного походження є часткою, вкладеною у певний бізнес, – на власника бізнесу накладається штраф у грошовому еквіваленті вартості цієї частки.

Не менш важливим є ухвалення і законопроекту № 2990, яким запроваджується кримінальна відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення, пособництво тероризму та відмивання брудних коштів. Тобто якщо раніше за корупційні злочини судили окремих фізичних осіб, то тепер доведеться відповідати і установам, в інтересах яких вони діяли. Побачити дієвість цієї норми ми зможемо після 1 вересня 2014 р.

Отже, на перший погляд, система антикорупційного законодавства в Україні створена. Вона містить багато нормативно-правових актів: як базових для всіх сфер соціального життя, так і тих, предметом яких є окрема галузь національної економіки чи певна сфера суспільних відносин. Крім законів України, існує низка підзаконних нормативно-правових актів.

Ухваливши антикорупційні нормативно-правові акти, наша держава виконала ще низку рекомендацій Групи країн проти корупції Ради Європи (GRECO) і ще просунулася вперед у виконанні Плану дій щодо візової лібералізації з ЄС.

Для українських чиновників ухвалені закони, безумовно, мають ознаки «революційних». Але для громадянського суспільства, яке справді переймається боротьбою з корупцією, та європейських партнерів, які живуть в іншій правовій реальності, ці зміни ще мають наповнитися реальною конкретикою.

На жаль, більшість депутатів уникає виконання деяких вимог європейських партнерів. Насамперед ідеться про створення дієвого антикорупційного органу. Відповідні проекти законів реєструють опозиційні депутати. Так само досі невизначеною залишається ситуація і навколо державних закупівель. Проекти законів, які забезпечують прозорість державних закупівель, зокрема № 2207, парламент не розглядає взагалі. Хоча їх ухвалення було б прямим виконанням європейських вимог.

Позитивним є те, що в Україні з’явилося відділення Глобальної організації парламентарів проти корупції (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption), в якому об’єдналися народні депутати з усіх парламентських фракцій та позафракційні. Це надасть можливість боротися з корупціонерами поза межами контрольованих ними правоохоронних органів та судів.

Цими законами ми наблизили наше сприйняття корупції до європейського настільки, наскільки це дозволяє сьогодні українське суспільство та політична ситуація. В комплексі весь пакет – це досить дієва система протидії корупції, з його ухваленням заповнюється чимало прогалин, які мали місце в українському антикорупційному законодавстві.

Але реальна боротьба з корупцією здійснюється не тільки в законодавчій площині, а й реалізацією ухвалених законів виконавчою гілкою влади. Мусимо не забувати, що закони – законами, але виконують їх люди. Українська антикорупційна культура істотно відрізняється від європейської: там, де європейці бачать хабар, ми бачимо хороших знайомих, друзів і родичів. І якщо закон суперечить культурі людини та її розумінню звичних речей, то він не виконується. Тож ухвалення певних законопроектів – це аж ніяк не крапка, а лише кома, після якої залишається ще багато невирішених питань.

Діючі механізми державного управління соціально-правовим захистом дітей-сиріт та дітей, позбавлених, батьківського піклування

В статті здійснено аналіз українського законодавства, діючих механізмів державного управління соціально-правового захисту дітей, позбавлених батьківського піклування в Україні. Наведено перелік, функції та повноваження органів державної влади, місцевого самоврядування, які опікуються проблемами сирітства. Однією з найважливіших проблем у сфері захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, на думку автора, є недостатньо визначений розподіл повноважень у розгалуженій структурі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. При цьому участь держави реалізується лише у формі матеріальної підтримки малозабезпечених сімей, або у випадку, коли ситуація в родині доходить вже до позбавлення батьків їхніх прав на дітей. Тому наголошується на необхідності надати більш суттєві важелі впливу місцевим органам влади, бо вони безпосередньо працюють із родинами та дітьми й при правильному розподілі повноважень зможуть мінімізувати кількість дітей без батьківської опіки.

Втілення в життя механізмів державного управління для реалізації права кожної дитини на виховання в сім’ї, виховання та утримання дітей за принципом родинності є головними засадами державної політики щодо соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування. Однак, незважаючи на це в Україні велика кількість дітей, позбавлені сімейного виховання, а карта сирітства України надзвичайно строката. Явище сирітства неоднорідне і характеризується територіальною стратифікацією. При цьому кількість дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування більша не в тих регіонах де більша народжуваність, а навпаки, їх кількість більша саме там, де загальна кількість дітей має тенденції до зменшення. До того ж, більше проблемних дітей, які виховуються в інтернатних закладах. Ризик дитини стати сиротою, втратити батьківське піклування на сході країни в три-чотири рази вищий, ніж на заході. Сирітство є індикатором соціального благополуччя всієї країни. На жаль, в тих країнах де висока смертність дорослого населення, високий рівень злочинності, велика кількість розлучень та дітей, що народжені мамами-одиначками, великий рівень трудової міграції – завжди буде високий рівень сирітства.

Питання захисту дитинства неодноразово ставали предметом досліджень з боку правників, філософів, соціологів та політологів, серед яких слід особливо відмітити праці Л. Артюшкіної, C. Бадори , Г. Бевз, Л. Волинець, О. Карпенко, Г. Лактіонової, Е. Лібанової, Пєши, І. Цибуліної.

Питання структурно-функціонального забезпечення державно-управлінської діяльності втілення в життя механізмів управління в різних сферах суспільного життя висвітлюється в роботах Л. Антонової, Г. Атаманчука, В. Бакуменка, П. Гамана, І. Горобець, Я. Жовнірчика, Б. Ісмаїлова, В. Кампо, І. Коліушка, А. Колодія, В. Лугового, Г. Одінцової та ін.

Метою статті є аналіз діючих механізмів державного управління соціально-правовим захистом дітей, позбавлених батьківського піклування в Україні.

Механізми державного управління соціально-правовим захистом дітей без батьківської опіки являють собою систему економічних, правових, соціально-культурних та організаційних заходів щодо повного державного забезпечення відповідно до державних соціальних стандартів і отримання передбачених законодавством пільг для задоволення їх життєво необхідних потреб.

Механізми державного управління соціально-правовим захистом дітей, позбавлених батьківського піклування – це сукупність заходів, засобів, важелів та стимулів, за допомогою яких у країні впроваджується державна політика у сфері соціально-правового захисту дітей, позбавлених батьківського піклування з метою задоволення їх потреб та законних інтересів, реалізації їх прав, у тому числі на сімейне виховання.

Механізми державного управління соціально-правовим захистом дітей, позбавлених батьківського піклування в Україні реалізуються у декількох напрямках: визначення соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, в Україні сьогодні; аналіз системи виховання дітей-сиріт, а також визначення організаційно-правової структури органів виконавчої влади та їх повноваження.

Правовий механізм державного управління на сьогодні представлений основними нормативно-правовими актами серед яких: Закони України «Про охорону дитинства» [2], «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування» [3], «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» [4], «Питання діяльності органів опіки та піклування пов’язаної із захистом прав дитини» [5], Положення про прийомну сім’ю [6], Положенням про дитячий будинок сімейного типу [7] та інші підзаконні нормативно-правові акти, які формують інституційний механізм державного управління та визначають повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері дитинства, соціального захисту дітей без батьківської опіки. Так, відповідно до ст. 5 Закону України «Про охорону дитинства», Верховна Рада України визначає державну політику у сфері дитинства як єдиний законодавчий орган країни. Приймаючи закони, Парламент створює правовий механізм для функціонування форм сімейного виховання, визначає економічний механізм управління та обсяги їх фінансової підтримки.

Інституційний державний механізм участі Президента України у цій сфері визначений Конституцією України [1], відповідно до якої він є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини та громадянина. Крім того, Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України. Забезпечує проведення державної політики щодо охорони дитинства, розроблення і здійснення цільових загальнодержавних програм соціального захисту та поліпшення становища дітей, координацію діяльності центральних та місцевих органів влади у цій сфері.

Кабінет Міністрів України. У складі Програми діяльності уряду містяться заходи, які стосуються соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, та розвитку родинних форм їх утримання. Щорічно Кабінет Міністрів України звітує Верховній Раді України про стан демографічної ситуації в Україні, становище дітей та тенденції до його змін у ході впроваджених соціально-економічних перетворень. Відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [8] проведено реорганізацію Міністерств та відомств України, в тому числі, які відповідають за соціальний захист дітей, позбавлених батьківського піклування. Питання стосовно соціального захисту дітей зазначеної категорії знаходяться у віданні окремих державних органів: Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (до реорганізації Міністерство України у справах сім’ї, молоді та спорту та Міністерства освіти та науки України), Міністерства соціальної політики України (до реорганізації Міністерства праці та соціальної політики України), Міністерства внутрішніх справ України тощо.

Центральним органом виконавчої влади у сфері соціального захисту є Міністерство соціальної політики України. Основними завданнями Міністерства є участь у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері захисту дітей-сиріт та забезпечення через систему підпорядкованих йому органів реалізації права громадян на соціальний захист шляхом своєчасного та адресного надання соціальної підтримки. Законодавча влада, вищі та центральні органи виконавчої влади створюють правову базу, умови та механізми соціально-правового захисту дітей, у тому числі без батьківської опіки, функціонування форм сімейного виховання, визначають основні напрямки державної політики у цій сфері. Обласні ради затверджують, а місцеві державні адміністрації розробляють та здійснюють регіональні програми розвитку сімейних форм виховання та соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування.

За часи незалежності в Україні створені служби, установи та дорадчі органи, основною функцією яких є захист прав дитини: служби у справах дітей, відділи у справах сім’ї, та молоді, центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді. На сьогодні спеціальні установи для дітей та громадські формування підпорядковані різним органам державної влади [9].

Приймальники-розподільники для дітей підпорядковуються органам внутрішніх справ. Загальноосвітні школи та професійні училища соціальної реабілітації належать до освітянського відомства. Центри медико-соціальної реабілітації дітей створюються в державній системі охорони здоров’я. Виховно-трудові колонії належать до Державного департаменту України з питань виконання покарань. До відання департаменту у справах сім’ї, молоді належать молодіжні центри праці, центри реабілітації наркозалежної молоді, молодіжні бізнес-центри, молодіжні біржі праці. Служби у справах дітей опікуються притулками, дитячими будинками сімейного типу, прийомними сім’ями, центри соціально-психологічної реабілітації дітей-сиріт. Центрам соціальних служб для сім’ї, дітей і молоді підпорядковані Родинний дім, Телефон довіри, Кризові центри соціально-психологічної допомоги «Довіра», Центри «Батьки й дитина разом», соціально-психологічної реабілітації дітей та молоді з функціональними обмеженнями, соціальні гуртожитки для осіб з числа дітей-сиріт (після 18 рр.), служби вторинної зайнятості, мобільні консультативні пункти соціальної роботи в сільській та гірській місцевості.

До повноважень органів опіки та піклування у цій сфері, відповідно до ст. 11 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування» [3], належать: встановлення статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування; надання опіки та піклування, застосування інших форм влаштування дітей, позбавлених батьківського піклування; перевірка умов їх влаштування, утримання, виховання, навчання та інші функції, передбачені законодавством. Органи опіки та піклування приймають рішення у формі розпорядження голови районної державної адміністрації або рішення виконавчого комітету ради відповідного рівня.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 р. № 866 затверджено положення про Комісію з питань захисту прав дитини, яка є консультативно-дорадчим органом, що утворюється головою районної, районної у м. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого органу міської, районної у місті ради. Основним завданням комісії є сприяння забезпеченню реалізації прав дитини на життя, охорону здоров’я, освіту, соціальний захист, сімейне виховання та всебічний розвиток. Комісія у межах своєї компетенції приймає рішення, організовує їх виконання. Рішення комісії містить рекомендаційний характер. Забезпечують роботу органів опіки та піклування стосовно встановлення статусу дітей, влаштування їх до тих чи інших форм та з інших питань, які стосуються соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, служби у справах дітей, які збирають необхідні документи, готують проекти рішень з відповідних питань, організовують проведення засідань Комісій з питань захисту прав дитини та ін. Для здійснення функцій щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, у складі служби у справах дітей утворений окремий підрозділ, штатна чисельність такого підрозділу встановлюється залежно від кількості дітей, позбавлених батьківського піклування, але не менше 2 осіб [5].

Основна діяльність по створенню та забезпеченню функціонування цих інституцій відбувається на місцевому рівні. Цю діяльність здійснюють органи опіки та піклування, до яких належать державні адміністрації районів, районів міст Києва і Севастополя, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад; служби у справах дітей; центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді; заклади охорони здоров’я; заклади освіти; управління праці та соціального захисту населення; місцеві відділи міліції тощо.

У процесі здійснення соціально-правового захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, виникає необхідність вирішення проблем у різних сферах суспільного життя, тому до забезпечення їх діяльності залучені й інші органи, відповідно до їх компетенції. Так, управління праці та соціального захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі держадміністрацій, структурні підрозділи з питань праці і соціального захисту населення виконавчих органів міських, районних, районних у містах рад за місцем проживання здійснюють призначення соціальної допомоги прийомних дітей, дітей, які виховуються в дитячих будинках сімейного типу та перебувають під опікою, усиновлені, а також грошового забезпечення батькам-вихователям та прийомним батькам.

Крім перелічених структур у процесі захисту прав дітей необхідно назвати і судові органи, які розглядають справи про усиновлення, скасування усиновлення, визнання усиновлення недійсним, позбавлення батьківських прав, відібрання дитини, вирішення спірних питань щодо встановлення опіки, піклування і т. д.

Отже, механізми державного управління соціально-правовим захистом дітей, які з тих чи інших причин залишились без піклування батьків, реалізуються всіма гілками влади в Україні: законодавчою, виконавчою та судовою. У сфері забезпечення функціонування системи опіки над дітьми протягом останніх років відбулися позитивні зміни, метою яких є побудова чіткої вертикалі органів виконавчої влади у цій сфері. На центральному рівні триває реформування та визначення повноважень щодо захисту прав дітей, позбавлених батьківського піклування, впроваджено посаду уповноваженого з прав дитини. На місцевому рівні функції з усиновлення, опіки, піклування, інших форм виховання передано від відділів освіти до служб у справах дітей. Повноваження щодо виявлення, влаштування дітей, їх соціального захисту покладено на органи опіки та піклування (державні адміністрації районів, районів міст Києва і Севастополя, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад), безпосередньо цю діяльність здійснюють служби у справах дітей.

Однак, незважаючи на досить великий спектр державних органів, до повноважень яких входить здійснення соціального захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, до цього часу залишається чимало неврегульованих питань, зокрема і недостатньо чітко визначений розподіл повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Отже, вплив державних органів на ситуацію щодо соціального неблагополуччя незначний та нестабільний. На сьогодні кількість державних органів більше зосереджена на «верхівці піраміди», тобто централізована, хоча існує потреба в посиленні важелів впливу місцевих органів влади, адже саме вони безпосередньо працюють із родинами з дітьми та при правильному розподілі повноважень, зможуть мінімізувати кількість дітей без батьківської опіки. Нині вплив органів державної влади та місцевого самоврядування мінімальний та не ефективний. Оскільки державне втручання у вказану ситуацію відбувається лише у формі матеріальної підтримки малозабезпечених родин, або у випадку, коли ситуацію в родині вже не виправити, і єдиним виходом є позбавлення батьківських прав, тому кількість соціальних сиріт збільшується.