Формування системи електронного урядування в органах державної влади

В статті проведено аналіз процесів формування системи електронного урядування на загальнодержавному та місцевому рівнях. Досліджувалися рівень розвитку інформаційно-комунікаційних технологій, нормативно-правове забезпечення державної політики у сфері розвитку електронного урядування. Розглянуто загальнодержавні проекти, які повинні охопити всі види електронної взаємодії держави, а саме: Систему електронної взаємодії органів виконавчої влади, Інформаційну систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів; Автоматизовану систему «Єдине вікно подання електронної звітності» та Державну систему звернень громадян. Досліджено формування складових електронного урядування на місцевому рівні. Виявлено проблеми формування системи електронного урядування в органах державної влади. Запропоновано шляхи подолання існуючих проблем та заходи щодо забезпечення реалізації проектів впровадження технологій електронного урядування.

Постановка проблеми. Концепція електронного урядування передбачає розвиток системи державного управління у напрямі забезпечення інтересів громадян, організацій і підприємств, надання їм широких можливостей для участі у виробленні державної політики. У результаті такої взаємодії утворюється нова форма самоорганізованого громадянського суспільства, підвищується прозорість та ефективність роботи влади. Електронне урядування – це новий тип державної влади, яка взаємодіє з суспільством і гнучко реагує на його потреби і впливає на його настрої.Інформаційне забезпечення є важливою функцією державно-управлінської діяльності. Формування інформаційної бази для прийняття управлінських рішень в державному управлінні є надзвичайно актуальним на сучасному етапі розвитку України. Впровадження та розвиток сучасних інформаційних технологій надає інформаційну підтримку прийняття державних управлінських рішень, забезпечує своєчасною, актуальною і репрезентативною інформацією державних службовців та інші категорії громадян, створює умови для об’єктивного формування громадської думки щодо діяльності органів влади, а також послуг, які вони надають.Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання розвитку інформаційного забезпечення в державному управлінні та електронного урядування вивчалися в роботах О.О. Бакаєва, Я.Г. Берсуцького, А.Я. Берсуцького, В.М. Глушкова, Р.А. Калюжного, А.М. Колмогорова, В.І. Корогодіна, М.М. Лепи, В.М. Порохні, В.Ф. Ситника, В.О. Шамрая та ін.Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на ґрунтовні дослідження інформаційного забезпечення в системі державної влади, питання формування та розвитку систем електронного урядування вивчені недостатньо. Тому проблеми їх впровадження в органах державної влади є особливо актуальними.Метою даної роботи є дослідження розвитку інформаційного забезпечення системи державного управління та можливостей впровадження системи електронного урядування в органах державної влади.Об’єктом дослідження є процес формування системи електронного урядування в органі державної влади.Предметом дослідження є теоретичні положення та прикладні підходи до впровадження системи електронного урядування в органі державної влади.Виклад основного матеріалу. Електронне урядування – це форма організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян.Головною складовою електронного урядування є електронний уряд – єдина інфраструктура міжвідомчої автоматизованої інформаційної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування між собою, з громадянами і суб’єктами господарювання [8].Процеси формування системи електронного урядування вимагають здійснення їх оцінки та побудови моделі розвитку. Міжнародний союз електрозв’язку (МСЕ) пропонує триступеневу модель, за якою країни або регіони рухаються у розвитку інформаційного суспільства.Першим етапом є мережева готовність, яка відображається поширенням інфраструктури інформаційних технологій в суспільстві або країні, ступінь доступу приватних осіб, підприємств та організацій до цієї інфраструктури. Основним акцентом є доступ до інформаційних технологій. Другий етап включає інтенсивність, зокрема, ступінь впровадження інформаційних технологій, наголос робиться на навичках ефективного використання ІТ. Третій етап характеризується ефективністю використання інформаційних технологій в конкретному суспільстві або регіоні [2].Згідно з концепцією МСЕ участь в інформаційному суспільстві неможлива за відсутності мережевої інфраструктури ІТ. Суспільство також не одержить переваг інформаційного суспільства без великого відсотка людей, у яких є знання і навички з максимального використання ІТ. Підхід МСЕ забезпечує основи для вивчення і аналізу поширення та впливу ІТ, які багато в чому збігаються з іншими методами порівняльного аналізу розвитку країн, зокрема, через індекс мережевої готовності NRI Всесвітнього економічного форуму (ВЕФ). Всесвітній економічний форум (ВЕФ) – швейцарська неурядова організація, найвідоміша організацією щорічних зустрічей у Давосі. Форум було створено у 1971 р. Членами ВЕФ є близько 1000 великих компаній і організацій з різних країн світу.У доповіді «Глобальний звіт про розвиток інформаційних технологій – 2014», складеній Всесвітнім економічним форумом (ВЕФ) повідомляється, що Україна посіла 81-е місце в світі за рівнем розвитку інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ). При формуванні рейтингу організація розрахувала «Індекс мережевої готовності», який характеризує рівень розвитку ІКТ у 148 країнах світу.Таблиця 1Індекс мережевої готовності NRI по деяких країнах (The Networked Readiness Index 2014)

Рейтинг Країна 2014 Рейтинг2013
1 Фінляндія 6.04 1
2 Сінгапур 5.97 2
3 Швеція 5.93 3
4 Нідерланди 5.79 4
5 Норвегія 5.70 5
6 Швейцарія 5.62 6
7 США 5.61 9
8 Гонконг 5.60 14
9 Велика Британія 5.54 7
10 П. Корея 5.54 11
                                                          …
38 Казахстан 4.58 43
50 Російська Федерація 4.30 54
81 Україна 3.87 73

Індекс мережевої готовності (Networked Readiness Index) вимірює рівень розвитку ІКТ за 53 параметрами, об’єднаними в три основні групи: наявність умов для розвитку ІКТ, готовність громадян, ділових кіл і державних органів до використання ІКТ, рівень використання ІКТ у громадському, комерційному і державному секторах [9].Очолюють рейтинг Фінляндія, Сингапур і Швеція. На четвертому місці – Нідерланди, далі йде Норвегія. Серед країн СНД лідирує Азербайджан, який піднявся на 49-е місце з 56-го роком раніше. За ним йде Росія, що посідає 50-е місце (у 2013 р. посідала 54-е). Останнє місце в рейтингу ВЕФ посідає Республіка Чад, яка опустилася з 142-го місця минулого року на 148-е.Україна рухається в розвитку інформаційного суспільства повільними темпами, що говорить про недостатність заходів державної політики, відсутність серйозного інтересу до ІТ-сфери у приватного сектору, розуміння важливості високих темпів розвитку інформаційного суспільства.Концептуальні засади державної політики у сфері розвитку електронного урядування визначено в низці законодавчих актів: закони України «Про інформацію» [5], «Про Концепцію Національної програми інформатизації» [6], «Про електронні документи та електронний документообіг» [4], «Про електронний цифровий підпис» [3], Постанова Кабінету Міністрів України «Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» [7], Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні» [8] та ін.В Україні започатковано впровадження низки загальнодержавних проектів, які повинні охопити всі види електронної взаємодії держави, громадян та бізнесу, такі як: Систему електронної взаємодії органів виконавчої влади; Інформаційну систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів; Автоматизовану систему «Єдине вікно подання електронної звітності»; Державну систему звернень громадян [1].Система електронної взаємодії органів виконавчої влади (СЕВ ОВВ) призначена для: створення єдиного інформаційного простору для обміну, обробки та зберігання організаційно-розпорядчих документів в електронному вигляді, що є передумовою для подальшого створення центрального електронного архіву електронних документів; посилення контролю за виконанням організаційно-розпорядчих документів; підвищення оперативності прийняття управлінських рішень; створення передумов для переходу на внутрішній електронний документообіг у відомстві з використанням виключно електронного документу. СЕВ ОВВ дозволяє приєднатися до єдиного інформаційного простору обігу юридично-значимих організаційно-розпорядчих документів всі міністерства та центральні органи виконавчої влади.Кількість надісланих  електронних документів через СЕВ ОВВ наведено на рисунку 1.

Рис. 1. Кількість надісланих електронних документів через СЕВ ОВВ
Рис. 1. Кількість надісланих електронних документів через СЕВ ОВВ
Інформаційна система електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів має забезпечити: автоматизовану інформаційну взаємодію електронних інформаційних систем та баз даних державних органів, у тому числі прямого автоматичного обміну інформацією та взаємоузгодження логічно пов’язаних та інформаційно залежних реєстрів; автоматизовану міжвідомчу електронну взаємодію державних органів у процесі роботи, що проводиться із фізичними та юридичними особами з використанням єдиної, достовірної та несуперечливої інформації, що розміщена в електронних інформаційних системах та базах даних державних органів; безпеку інформації відповідно до вимог законодавства про захист інформації та персональних даних.Автоматизована система «Єдине вікно подання електронної звітності» має за мету впорядкування механізмів електронної взаємодії контролюючих органів державної влади та суб’єктів подання звітності через впровадження єдиних уніфікованих стандартів процесу подання, оброблення, використання та зберігання звітності, належне нормативно-правове, методологічне, організаційне та технологічне забезпечення взаємодії учасників процесу подання електронної звітності.Єдиний державний портал адміністративних послуг має стати офіційним джерелом інформації про надання адміністративних послуг в Україні. 7 жовтня 2012 р. набрав чинності Закон України «Про адміністративні послуги», яким закладені основи та визначені правила функціонування сфери адміністративних послуг, розбудови центрів адміністративних послуг та Всеукраїнського порталу адміністративних послуг.Державна інформаційна система електронних звернень громадян – це єдиний інформаційний веб-ресурс звернень громадян до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, створений у 2012 р. з метою впровадження та забезпечення стійкого, безпечного та надійного функціонування одного з компонентів національної системи електронного урядування.Серед інших компонентів електронного урядування: електронна ідентифікація,  інформаційні ресурси та бази даних, електронні сервіси.В Україні з грудня 2012 р. набув чинності закон про введення біометричних паспортів. Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року № 5492-VI1 як метод біометричної ідентифікації. Відповідно до закону, паспорт громадянина України має виготовлятися у формі карти, яка містить безконтактний електронний носій інформації. Біометричні паспорти будуть видаватися всім громадянам України з народження строком на 10 років. Єдиний державний демографічний реєстр – це функціонально єдина система, що складається з головного і резервного обчислювальних центрів і вузлів уповноважених суб’єктів.Згідно із Законом України «Про електронний цифровий підпис» від 22 травня 2003 р. № 852-IV2 в Україні діє ідентифікація користувача з використанням криптографічних методів і засобів – за допомогою електронного цифрового підпису.Однак, в Україні на сьогодні відсутня загальновизнана система електронної ідентифікації.Стосовно розвитку інформаційних ресурсів та баз даних розпочато створення інформаційної системи «Електронний парламент», котра має об’єднати всі існуючі бази даних Верховної Ради України. З червня 2013 р. працює система «Електронний суд» з обміну електронними документами між судами та учасниками судового процесу. Державна служба фінансового моніторингу України забезпечує експлуатацію та розвиток єдиної державної інформаційної системи у сфері попередження та протидії легалізації (відмивання) доходів, отриманих злочинними методами або фінансування тероризму.В Україні відсутній єдиний ресурс, який забезпечував би доступ до всіх електронних сервісів країни. Але відповідно до Закону України від 6 вересня 2012 р. №5203 «Про адміністративні послуги» з 2012 р. в Україні створюється Єдиний державний портал адміністративних послуг. Активно впроваджуються технології з надання сервісів у електронному вигляді в деяких регіонах України та органах місцевого самоврядування.Важливою складовою впровадження електронного урядування в Україні є формування його компонентів на місцевому рівні державного управління. Місцеві державні адміністрації є тими органами державної влади, на які покладається виконання програм інформатизації на рівні областей і районів. Дослідження інформаційних процесів в цих органах влади підтверджують загальні процеси характерні для країни в цілому, однак низьке ресурсне забезпечення інформатизації на місцевому рівні створює додаткові перешкоди у розвитку електронного урядування. Для аналізу процесів формування системи електронного урядування на рівні району було проведено їх дослідження у Новгород-Сіверській районній державній адміністрації. На даний час забезпеченість апарата райдержадміністрації, її структурних підрозділів комп’ютерною технікою сягає 50%, 25% з якої є морально застарілою. Не всі комп’ютери підключені до локальної мережі, що не дозволяє мати доступ до мережі Інтернет, електронної пошти, мережевих програмних комплексів на всіх робочих місцях. У 2008 р. створено локальну мережу в апараті райдержадміністрації.У роботі райдержадміністрації використовуються такі програмні продукти: Windows XP, Windows 98, Windows 2003, Windows 2000 (Millenium), FireFox, Internet Explorer, Microsoft Exchange, Microsoft Outlook Express, Firefox, Net Ware, Opera, Outlook Express, Offline Explorer, The Bat, Winamp, Acrobat, DrWeb, Lotus Notes, Microsoft Aceess, Microsoft Office 95(97, 98, 2000, 2003, 2007), Microsoft Office XP, Microsoft Power Point, Total Commander, WinRAR, WinZip тощо.Практично вся комп’ютерна техніка, що працює в райдержадміністрації, не має ліцензійного програмного забезпечення, що у свою чергу негативно впливає на якість комп’ютерних робіт.Інформація до районної державної адміністрації надходить з джерел, як: Кабінет Міністрів України; депутати рад різних рівнів; обласна державна адміністрація та її управління, відділи, структурні підрозділи; підприємства, установи та організації області та району; громадяни тощо. На рисунку 2 надано результати досліджень кількостей вхідної і вихідної інформації за п’ять років.Дослідження свідчать, що кількість інформації, яка проходить обробку в районній державній адміністрації збільшується і кількість вихідної документації більше ніж вхідної.
Рис. 2. Кількість вхідної та вихідної кореспонденції районної державної адміністрації
Рис. 2. Кількість вхідної та вихідної кореспонденції районної державної адміністрації
Змішана система документообігу, що зараз переважно застосовується в органах державної влади передбачає використання як паперових так і електронних документів. Такий документообіг є надміру повільним і призводить до значних витрат ресурсів, необхідних для роботи поштових служб, канцелярії та функціональних підрозділів. Практика вимагає удосконалення документування та документообігу з застосуванням сучасних комп’ютерних технологій. Комп’ютерні технології дозволяють автоматизувати весь цикл роботи з документами, починаючи з їх розробки, редагування, контролю за виконанням, реєстрації, аналітичної роботи, організації руху документів, прийому і передачі до електронного архіву.Традиційний паперовий документообіг в даний час не втрачає свого значення. Враховуючи сучасний стан технічного і програмного забезпечення інформаційних систем на районному рівні можна прогнозувати, що у найближчі роки важливі документи будуть видаватися, затверджуватися і доставлятися у паперовому вигляді. Буде діяти змішана електронна технологія, у якій документ пересилається в електронному вигляді, реєструється і саме з електронною копією здійснюється робота, а паперова копія передається звичайним шляхом. Зокрема, на даний час, це реалізовано на рівні Новгород-Сіверської райдержадміністрації за допомогою програми електронного документообігу «Foss Doc».Аналіз документообігу в районній державної адміністрації свідчить про наявність проблем, які ускладнюють процеси впровадження автоматизованих систем: недостатнє забезпечення комп’ютерною технікою, брак високошвидкісних засобів зв’язку, недостатня кількість кваліфікованих кадрів з інформаційних технологій, неготовність спеціалістів до використання нових інформаційних технологій, консервативне ставлення керівництва до процесів удосконалення інформаційних систем, недостатнє фінансування потреб інформатизації. Однією з проблем інформатизації в органах державної влади районного рівня є відсутність підрозділів інформаційно-комп’ютерного забезпечення.Для функціонування системи електронного урядування на районному рівні необхідно забезпечити основні рівні реалізації моделі Електронного уряду: «Уряд – громадянaм» (Government 2 Citizens, G2C), «Уряд – бізнесу» (Government 2 Business, G2B) та «Уряд – уряду» (Government 2 Government, G2G). Першим кроком до впровадження моделі «Уряд – громадянaм» у районі є підключення громадян до мережі Інтернет. Новгород-Сіверський центр електрозв’язку надає послуги доступу до Інтернет. З 2005 р. запроваджено ADSL-підключення, що забезпечує постійний доступ до Інтернету та телефонний зв’язок по одній лінії. До вузлу глобальної мережі мають вихід понад 5 тисяч абонентів у Новгороді-Сіверському.Райдержадміністрація у 2008 р. запровадила у практику роботи висвітлення своєї діяльності у мережі Інтернет через власний офіційний веб-сайт, що створений за допомогою облдержадміністрації та комунального підприємства обласної ради. Завдяки створенню офіційного веб-сайту райдержадміністрації в районі створені умови для забезпечення широкого доступу громадян до інформації щодо життєдіяльності району в усіх основних сферах.Модель «Уряд – бізнесу» представлена можливістю організацій району через Інтернет звертатися із запитами до державних установ для одержання необхідної інформації та виконання юридичних трансакцій. Це також дає можливості он-лайн закупівель, участі в електронних торгах, що сприяє забезпеченню прозорості діяльності суб’єктів господарювання; можливості на відстані отримати різноманітні офіційно засвідчені довідки через Інтернет.Модель «Уряд – уряду» забезпечується введенням в дію оптоволоконної лінії, завдяки якої райдержадміністрація має змогу користуватися швидкісним Інтернетом, і забезпечувати взаємодію між райдержадміністрацією і облдержадміністрацією. Однією із новітніх технологій являється ІР-телефонія, яка діє у райдержадміністрації і дозволяє використовувати ІР-мережу, як засіб організації та ведення телефонних розмов, передачі відеозображень тощо. Запроваджується система електронного документообігу.За підсумками дослідження електронного урядування в органах державної влади можна зазначити, що досягнутий певний рівень інформаційної присутності і надання послуг з використанням інформаційно-комунікаційних технологій, впроваджуються інформаційні технології, що забезпечують електронну взаємодію органів влади між собою, організаціями та громадянами. Відбуваються процеси удосконалення державного управління на базі інформаційно-комунікаційних технологій. Але є ще проблеми правового та ресурсного забезпечення. Сфера інформатизації розвивається повільно, що призводить до втрати позицій України в світових рейтингах.Аналіз процесів впровадження системи електронного урядування на рівні району свідчить, що цей процес знаходиться на стадії мережевої готовності, яка характеризується поширенням інфраструктури інформаційних технологій. В той же час наявні тенденції до розвитку системи електронного урядування у напрямі інтенсифікації та підвищення ступеня впровадження інформаційних технологій, що проявляється у наданні користувачам динамічної, спеціалізованої і постійно оновлюваної інформації через урядові сайти. Також наявні позитивні тенденції у формуванні  та розвитку систем електронного документообігу.Для вирішення існуючих проблем необхідно створити єдиний план заходів по впровадженню е-урядування та плани у органах державної влади. Налагодити діалог між органами влади та громадянським суспільством. Забезпечити реалізацію проектів з впровадження технологій електронного урядування. Приділити увагу світовому досвіду при реалізації проектів впровадженя електронного урядування.