Утворення консорціуму закладів підвищення кваліфікації державних службовців: пропозиція з приводу давньої проблеми

В статті зроблена спроба проаналізувати тенденції змін в законодавстві України, які стосуються системи навчання державних службовців, насамперед – підвищення кваліфікації. Реформування України неминуче ставить на порядок денний необхідність впорядкування проблемних питань зазначеної системи. При цьому, на переконання автора, не можна втрачати найефективніший її елемент – заклади підвищення кваліфікації. Нове законодавство України про освіту, фактично, не залишає місця для них. Ще більше питань виникне після ухвалення нового Закону України «Про державну службу». Ймовірний вихід автор бачить у добровільній кооперації зусиль комунальних та державних закладів, що працюють у цій сфері, а саме – створення консорціуму у складі Національної академії державного управління при Президентові України (лідер консорціуму), її відокремлених структурних підрозділів, регіональних та (вірогідно) галузевих центрів підвищення кваліфікації. Зазначається, що учасники консорціуму повинні спільно діяти лише за напрямами, що обумовлені в установчих документах, за іншими вони зберігатимуть автономність. Стверджується, що за нових викликів утворення такого консорціуму підвищить конкурентність системи в цілому та кожного її учасника зокрема.

Постановка питання. У 2015 р. очікується ухвалення нового Закону України «Про державну службу» [4], згодом – понад двох десятків підзаконних нормативно-правових актів. Відповідно нині діючі втратять чинність. Одночасно в законодавстві відбуваються інші серйозні зміни – поступово набувають чинності положення нового Закону України «Про вищу освіту» [6], постановою Кабінету Міністрів України запроваджується новий перелік галузей знань, прийнято Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» [7]. Всі зазначені зміни суттєво впливають та впливатимуть на систему навчання державних службовців, зокрема – підвищення їхньої кваліфікації. Деякі тенденції стають чим далі, тим зрозумілішими, водночас породжуючи чимало питань.Мета статті – спробувати проаналізувати останні зміни в законодавстві України стосовно зазначеної системи та запропонувати один із можливих варіантів змін, який би забезпечував її конкурентоздатність та цілісність.Аналіз останніх досліджень та публікацій. Діюча система підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування була сформована у другій половині 90-х років минулого століття. На початку свого існування, фактично, то була спроба відновлення курсів радянських, партійних та ідеологічних працівників разом із Вищою партійною школою на чолі. Але за радянського періоду право було вторинним відносно волі політичного керівництва. Інше питання – незалежна Україна з її політичним різноманіттям, часом бурхливим зіткненням інтересів, відкритістю до зовнішнього світу та задекларованим наміром побудувати правову державу. В результаті рішення, що приймалися на зорі заснування системи з міркувань поточної необхідності, чим далі, тим більше протирічили базовому законодавству, яке розвивалося без огляду на систему підвищення кваліфікації державних службовців.Під впливом нових обставин остання стала відзеркаленням загальноукраїнського плюралізму – якщо галузеві заклади засновувалися на майні державної власності, то регіональні (за виключенням інститутів НАДУ) – комунальної. Чому і як таке унікальне явище склалося висвітлювалося у статті «Заручники системи», що була надрукована у газеті «Дзеркало тижня» у вересні 2005 р. та у низці інших публікацій [9]. Зараз лише зазначимо: виявилося, що в комунальних навчальних закладах на керівних посадах працюють державні службовці.Протягом тривалого часу зазначена суперечка сприяла розвитку центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації (насамперед, регіональних) та формуванню доволі цікавої української моделі – вона опинилася на  межі, а часом – за межами чинного законодавства, на  лінії зіткнення інтересів обласних державних адміністрацій, обласних рад, центральних органів виконавчої влади. Вижити та працювати за таких  обставин  могли  лише  структури  з  високим  ступенем автономії  управління та мобільності, здатністю  ризикувати,  що докорінним  чином відрізняло їх від  радянських попередників. Завадити тому не могла навіть їхня «вмонтованість» до системи органів  влади – зрештою, серед них самих у більшості регіонів України точилася конкурентна боротьба.Нині найбільший обсяг роботи щодо підвищення кваліфікації державних службовців за умов найменшої частки фінансування виконують саме регіональні центри  перепідготовки  та  підвищення кваліфікації: за даними Нацдержслужби України в 2014 р. всього підвищили свою кваліфікацію 102212 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, в т.ч. 14590 – НАДУ, 24293 – галузеві заклади післядипломної освіти, 63329 – регіональні заклади післядипломної освіти (центри) або ж понад 60% від загального числа [10]. В попередні роки з врахуванням центрів, що зараз знаходяться на непідконтрольній Україні території, цей показник досягав 90 тис. на рік. Для прикладу щодо ефективності використання ними бюджетних коштів (показники 2015 р., джерело – Чернігівський центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій) наведемо такі розрахункові дані: підвищення кваліфікації одного посадовця (без врахування витрат на відрядження) коштує: за професійною програмою (72 – 76 академічних годин) – близько 400 грн., за програмою постійнодіючого семінару – близько 300 грн. та короткотермінового (від 8 до 22 академічних годин) – близько 200 грн.Водночас реформування України та прагнення нарешті розв’язати парадокси її законодавства неминуче ставить на порядок денний необхідність впорядкування проблемних питань системи (багаторазово критикованої), що опікується підвищенням кваліфікації державних службовців. Зрозуміло, що в загальному контексті її доля виглядає незначним питанням, аби їм надто сильно перейматися. Та, на нашу думку, наведені вище показники, свідчать про інше: дуже не хочеться в результаті законодавчих рішень втратити найефективніший сегмент чинної системи.Модернізація сфери освіти та державного управління України ставлять на порядок  денний необхідність  внесення змін до системи, що існує. Новий Закон України «Про вищу освіту» майже не залишає місця для існування таких закладів. Чи будуть вони (точніше – такий тип навчальних закладів) згадані у тексті проекту Закону України «Про освіту» – невідомо.Багаторазово обіцяного Закону України «Про післядипломну освіту» немає й поки що не передбачається, а альтернативний документ – проект постанови Кабінету Міністрів України «Про післядипломну  освіту» вже не перший рік доопрацьовується Міністерством освіти і науки України. Між тим, вищі навчальні заклади, відчуваючи брак абітурієнтів, намагаються розширити свою діяльність у сфері підвищення кваліфікації, перехопивши від держави та місцевого самоврядування відповідні замовлення.Поки що ситуацію рятує відтермінування необхідності проведення нового ліцензування регіональних центрів та наявність регіональних замовлень. Але протягом найближчого майбутнього питання обов`язково постане – у зв`язку з ухваленням постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 266 «Про затвердження переліку галузей  знань і спеціальностей за якими  здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти», появою  нової галузі «Управління та адміністрування» та спеціальності «Публічне управління та адміністрування». Мабуть, відразу після розробки та затвердження галузевої рамки кваліфікації.Ще більше питань ставить ухвалений у першому читанні проект Закону України «Про державну службу» [4]. Розробники пішли шляхом максимально можливого скорочення сфери його дії. В такому разі, звичайно, навчальні заклади будь-якої форми власності не зможуть претендувати на наявність в їхньому штатному розписі посад державних службовців. Проблема в тому, що досі ця інституція дозволяла утримувати регіональні центри в рамках  однієї системи. В разі скасування  державної служби в центрах та за умови неухвалення інших, альтернативних рішень, її цілісність буде зруйнована, а вона сама буде фрагментована. З огляду на приналежність регіональних  центрів до обласної комунальної форми власності та фінансування з обласного бюджету до них має бути  застосований п. 20 ст. 43  Закону  України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: обласні  та  районні  ради виключно на пленарних засіданнях вирішують в установленому законом порядку питання «щодо управління об’єктами  спільної власності  територіальних громад  сіл,  селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників» [5].Що трапиться далі засвідчує досвід країн Балтії та Польщі, де існували подібні центри підвищення кваліфікації. Під час реформування державної служби їхня діяльність  переводилася на ринкові засади. При цьому:

  • кошти на підвищення кваліфікації концентрувалися у кошторисах органів влади та місцевого самоврядування;
  • фінансове обслуговування закладів (установ, організацій) здійснювалося через банки;
  • не діяли або знімалися обмеження щодо зарплати та інших питань, притаманних бюджетним структурам;
  • органи державної влади та місцевого самоврядування майже втрачали адміністративні важелі впливу на заклади (установи, організації), де здійснювалося підвищення кваліфікації їхніх службовців;
  • значну частину коштів можна було отримати за допомогою проектів через структурні фонди ЄС.

В результаті частину подібних закладів (чи установ) довелося ліквідувати, інші перетворилися на цілком автономні самодостатні структури. Крім форми власності вони нічим принципово не відрізняються від громадських організацій та приватних підприємств, що працюють у цій сфері на засадах конкуренції.На нашу думку, спроба запровадження подібного рішення в Україні досить швидко призведе до повної ліквідації діючих комунальних структур та втрати попередніх напрацювань й існуючої матеріально-технічної бази, адже Бюджетний кодекс передбачає для них інший порядок фінансування, ніж той, що застосований у країнах ЄС. Це порядок зробить їх абсолютно неконкурентноздатними з іншими суб`єктами – за умови запровадження вільного ринку послуг із підвищення кваліфікації. Інші суб`єкти – це НГО, приватні підприємства, а також виші всіх форм власності (останні – за рахунок своїх розмірів та диверсифікації діяльності).Отже, такий варіант, хоча й можливий, але не оптимальний. Потрібні рішення, які б дозволяли змінювати систему, не руйнуючи  її  кращих досягнень.Крім зазначеного, називаються ще такі ймовірні перспективи:

  • повна передача функцій підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування вишам, де діють нинішні магістратури державної служби; за підсумковим результатом цей випадок мало чим відрізняється від попереднього, хіба що передбачає наявність якогось централізованого рішення;
  • передача центрів із комунальної власності до державної з наступним підпорядкуванням НАДУ при Президентові України; навряд чи подібна передача може пройти безболісно, постане питання щодо обсягів фінансування з державного бюджету, можливостей поточного управління, а головне – буде створена негнучка вертикаль, що протирічить намірам децентралізації.

Іншими словами постановка питання така: як можна  не змінюючи форми власності та джерел фінансування модернізувати наявні заклади, а не привести до їхньої ліквідації. В принципі, пропозиції конституційних змін щодо децентралізації [3] здатні позитивно вплинути на розв`язання наявних суперечок: справа в тому, що регіональні центри мали бути створені при облвиконкомах і лише Конституційний договір 1995 р., а потім і Конституція України в редакції 1996 р. завадили цьому. Тепер, за наслідками конституційної реформи,  регіональні центри отримали шанс повернутися до свого первісного призначення – виконувати функції регіонального тренінгового центру засновником якого є обласна рада, а органом управління – її виконком. Але залишається проблема забезпечення єдності системи.Ймовірний вихід вбачається у кооперації зусиль комунальних та державних закладів, що працюють у сфері підвищення кваліфікації державних службовців та посадових особи місцевого самоврядування.Така можливість передбачена в ч. 6 ст. 27 Закону України «Про вищу освіту». Відповідно до неї «Вищі навчальні заклади можуть утворювати навчальні, навчально-наукові та навчально-науково-виробничі комплекси, наукові парки та входити до складу консорціуму. Всі учасники  комплексу, консорціуму зберігають статус юридичної особи і фінансову самостійність» [6]. Подібне положення міститься й ч. 1 ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування, а саме: «Органи місцевого самоврядування мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітничати та в межах закону створювати  консорціуми з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що становлять спільний інтерес» [2]. Тобто, за аналогією зазначені твердження можна застосовувати й для випадку, що розглядається та утворити консорціум.Якщо конкретніше, то йдеться про створення добровільного об`єднання у складі: Національної академії державного управління при Президентові України (лідер консорціуму), її відокремлених структурних підрозділів, регіональних та (вірогідно) галузевих центрів підвищення кваліфікації.Ч. 5 ст. 120 гл. 12 «Об`єднання підприємств» Господарського кодексу України містить визначення терміну «консорціум», а саме: «Тимчасове статутне об’єднання підприємств для досягнення його учасниками певної спільної господарської мети (реалізації цільових програм, науково-технічних, будівельних проектів тощо). Консорціум використовує кошти, якими його наділяють учасники, централізовані ресурси, виділені на фінансування відповідної програми, а також  кошти, що надходять з інших джерел, в порядку, визначеному його статутом. У разі досягнення мети його створення консорціум припиняє свою діяльність» [1].Пошукова система Верховної Ради України засвідчує наявність 325 згадок зазначеного  терміну. При цьому випадків створення консорціумів навчальними закладами обмаль. Власне, можна назвати хіба що постанову Кабінету Міністрів України  від 11 липня 2013 р. № 546 «Про утворення Навчально-науково-виробничого комплексу “Всеукраїнський науково-навчальний консорціум”». Цей нормативно-правовий документ нам також цікавий тим, що він доволі чітко висуває вимоги до об`єднання що утворюється, а саме: укласти установчий договір, затвердити статут та положення про діяльність зазначеного комплексу [8]. До речі, ч. 5 ст. 118 Господарського кодексу визначає, що «державна реєстрація об’єднання підприємств здійснюється відповідно до ст. 58 цього Кодексу» [1]. Консорціум як різновид та суб`єкт господарювання об’єднання підлягатиме державній реєстрації як юридична особа. Разом з тим, «відкриття суб’єктом господарювання філій (відділень), представництв без створення юридичної особи не потребує їх державної реєстрації». Тобто, на практиці можливі обидва варіанти. Але утворення юридичної особи накладає на учасників значно більші юридичні зобов`язання, отже є ефективнішим. Знову ж таки, Господарський кодекс розглядає консорціум як «статутне об’єднання». Останнє ж, як правило, реєструється.З огляду на добровільний характер консорціуму зрештою його доля залежатиме від зацікавленості сторін, що беруть участь у заснуванні. Спробуємо висловити з цього приводу власні міркування.Утворення консорціуму, навіть у вигляді юридичної особи, не заперечує  існування його складових як юридичних осіб. Таким чином, проблемні фінансово-майнові питання оминаються.Учасники консорціуму повинні спільно діяти лише за напрямами, що зазначені в установчих документах. За іншими вони зберігають звичну автономність, відповідно – мобільність. Консорціум відкриє всім учасникам доступ до ресурсів кожного. Буде створено орган управління, який зможе оптимально розподіляти роботу між членами консорціуму зі врахуванням їхніх попередніх здобутків та наявних  можливостей, контролювати її виконання.Інтенсифікуються обміни між  учасниками – розробками, слухачами, викладачами… Стане можливим реалізація спільних навчальних програм, що особливо актуально для  професійних програм підвищення кваліфікації (питання ліцензування тоді узгоджуватиметься з Міністерством освіти і науки окремо).Крім того, консорціум як суб’єкт господарювання зможе брати участь (за результатами конкурсу, вочевидь) у виконанні державного замовлення (ймовірно, з цього приводу  доведеться ініціювати зміни до Бюджетного кодексу), розподіляючи  його обсяги між своїми  складовими. Насамперед, це актуально для навчання державних службовців територіальних  підрозділів центральних органів влади та префектур. Саме вони могли б стати пріоритетом діяльності консорціуму, тоді як посадові особи місцевого самоврядування й надалі б залишалися об`єктом місцевого замовлення. Інший напрямок – участь у виконанні державних цільових програм. Знову ж  таки, як і у випадку державного замовлення, угода на їх виконання укладатиметься з закладом-лідером, а розподіл роботи – то вже внутрішнє питання консорціуму. Цікавий напрямок – участь у загальноукраїнських недержавних програмах із залученням  міжнародної технічної допомоги, насамперед, з євроінтеграційної тематики. Наведений перелік, звичайно, не претендує на вичерпність.Додаткового аналізу потребують ризики. Та, на перший погляд, потенційних позитивних моментів значно більше. Діюча система підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування перебуває на межі ухвалення низки принципових рішень, що визначатимуть напрями та форми її подальшого розвитку. На нашу думку, за нових викликів утворення такого консорціуму підвищить конкурентність системи в цілому та кожного її учасника зокрема.