«Депресивні регіони» в координатах ймовірних реформ

У статті розкриваються питання, пов’язані з так званою депресивністю територій України. Розглядається походження та визначення поняття «депресивна територія», його тлумачення в сучасному українському законодавстві, наводяться причини появи та характеристика депресивних регіонів в Україні. Автором визначається мета, перелік завдань державної політики щодо подолання депресивності територій. Особлива увага акцентується на стратегії інвестиційної політики в депресивних регіонах, яка має здійснюватися у комплексі з іншими антикризовими заходами загальноекономічного характеру. Автором обґрунтовується доцільність ранжування регіонів за рівнем депресивності та визначення на цій основі регіональних пріоритетів інвестування, етапів виділення інвестиційних ресурсів. З огляду на гостру потребу великих капіталовкладень в депресивні регіони, констатується необхідність радикального поліпшення інвестиційного клімату, що вимагає чіткого обґрунтування мети залучення інвестицій та створення такого економічного механізму, який би збалансував норми прибутків, рівні ризику, гарантії для залучення інвестицій та забезпечив якщо не швидке, то хоча б постійне і неухильне покращення економічної ситуації.

Відсутність зваженої регіональної політики веде до дезінтеграції будь-якої країни, що є особливо небезпечним чинником для держав з нетривалою історією демократичного розвитку. Сьогоднішній етап державотворення дозволяє і вимагає законодавчого закріплення нової ідеології регіональної політики і формування нової архітектури регіонального управління. Бачення регіону виключно як адміністративно-територіальної одиниці, а регіонального управління як перманентного перерозподілу повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є неконструктивним, не відповідає соціально-економічним та політичним реаліям сьогоднішньої України.

Як зазначають численні довідкові видання, поняття «депресивна територія» вперше було вжито у Великій Британії в міжвоєнний період. Цей термін використовувався, головним чином, стосовно промислових районів старого освоєння в межах кам’яновугільних басейнів країни, які жорстко постраждали від безробіття, викликаного припиненням виробництва в деяких галузях важкої промисловості.

Зараз у зарубіжній науковій літературі, головним чином, вживається термін «distressed areas», який можна перекласти як «території в занепаді». Ці території, на думку експертів, потерпають від таких негараздів як застарілі, а часом малопридатні для використання, житлові фонди та інфраструктура, занедбані індустріальні майданчики, екологічні проблеми (наприклад, старіння населення, бідність, низькі стандарти стану здоров`я).

Чисельні публікації з проблем регіоналістики, наукові та громадські зібрання, що обговорюють вказані проблеми, як правило, зосереджуються на двох питаннях: всебічно вивчають строкатий зарубіжний досвід і аналізують роль недержавних організацій у регіональному розвитку. При цьому, як правило, ігнорується можливість застосування іноземного досвіду в сьогоднішній Україні, а за агентства регіонального розвитку видаються найрізноманітніші структури, включаючи комунальні підприємства, громадські організації, які діють в окремому населеному пункті тощо. З іншого боку, створюються концепції регіональної політики, ставляться завдання по створенню нових управлінських регіональних структур без з’ясування основних питань: для чого це потрібно, кому це потрібно, яка мета вказаної діяльності та як її досягти?

В Україні більш поширеним є поняття «депресивна територія», яке широко увійшло в науковий обіг у 1990-х рр. У Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» зазначається, що депресивна територія – це регіон чи його частина, рівень розвитку якого (якої) за показниками, визначеними законом, є найнижчим серед територій відповідного типу.

В Україні основним законом, який визначає правові, економічні та організаційні засади державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій є Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів». Відповідно до цього Закону об’єктами державної політики щодо стимулювання розвитку регіонів є, насамперед, депресивні території, якими вважаються регіон або його частина (промисловий або сільський район, місто обласного значення або кілька районів, міст обласного значення), рівень розвитку яких за показниками, визначеними цим Законом, є найнижчим серед територій відповідного типу.

Уряд ухвалив рішення щодо розширення груп територій, які визнаються депресивними, та надання їм такого статусу, повідомляє прес-служба Міністерства економічного розвитку і торгівлі.

Відповідну постанову, розроблена Мінекономрозвитку, прийняли на засіданні Кабінету Міністрів України 8 серпня 2012 р.

Метою цього документа є приведення Порядку здійснення моніторингу соціально-економічних показників розвитку регіонів, районів та міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення для визнання територій депресивними, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2010 р. № 235, у відповідність до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» щодо розширення груп територій, які визнаються депресивними, та надання їм такого статусу», який набрав чинності з 1 січня 2012 р.

Внесення цих змін забезпечує можливість надання статусу депресивних територій населеним пунктам, на території яких з 1996 р. були ліквідовані вуглевидобувні та вуглепереробні підприємства, але не були здійснені в повному обсязі заходи щодо вирішення соціально-економічних та екологічних питань, передбачених проектами ліквідації зазначених підприємств.

Території надається статус депресивної з метою створення правових, економічних та організаційних засад для вжиття органами державної влади та органами місцевого самоврядування особливих заходів для стимулювання розвитку таких територій.

З метою стимулювання розвитку депресивних територій у їх межах можуть здійснюватись такі заходи:

  • цільове спрямування державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури;
  • надання державної підтримки, у тому числі фінансової, малим підприємствам, сприяння формуванню об’єктів інфраструктури розвитку підприємництва, таких як бізнес-центри, бізнес-інкубатори, інноваційні та консалтингові центри, венчурні фонди тощо;
  • спрямування міжнародної технічної допомоги на розв’язання актуальних соціально-економічних та екологічних проблем, а також здійснення інших найважливіших заходів;
  • сприяння зайнятості населення, забезпечення цільового фінансування програм перекваліфікації та професійного розвитку трудових ресурсів, стимулювання трудової міграції, удосконалення соціальної сфери, зокрема житлового будівництва, охорони здоров’я та охорони довкілля;
  • надання іншої державної підтримки розвитку таких територій.

До основних принципів державного стимулювання розвитку депресивних територій належать:

  • об’єктивність і відкритість при визначенні територій для державного стимулювання їх розвитку;
  • одночасна концентрація зусиль і коштів на відносно невеликій кількості територій з метою досягнення максимального соціально-економічного розвитку;
  • неприпустимість використання цільової державної підтримки для фінансування поточних потреб територій;
  • максимальне використання можливостей самих територій у розробці і реалізації системи заходів з подолання депресивності.

Депресивними визнаються:

  • регіони, у яких протягом останніх п’яти років найнижчі середні показники валової доданої вартості на одну особу;
  • промислові райони, у яких протягом останніх трьох років є найвищими середні показники рівня безробіття, зайнятості у промисловості, найнижчий обсяг промислового виробництва на одну особу та найнижчий рівень середньої заробітної плати;
  • сільські райони, у яких протягом останніх трьох років є найнижчими щільність сільського населення, природний приріст населення, найвищою – частка зайнятих у сільському господарстві, найнижчий обсяг виробництва сільськогосподарської продукції на одну особу та найнижчий рівень середньої заробітної плати;
  • міста обласного значення, у яких протягом останніх трьох років є найвищими середні показники рівня безробіття, зокрема довготривалого безробіття, та найнижчим рівень середньої заробітної плати.

Депресивними визнаються промислові та сільські райони, а також міста обласного значення, відповідні показники розвитку яких відповідають одночасно всім критеріям, визначеним частиною першою цієї статті.

Програма подолання стану депресивності території – взаємопов’язаний за змістом, термінами виконання, можливостями і виконавцями комплекс заходів (робіт) правового, організаційного, економічного, фінансового, соціального спрямування, орієнтованих на подолання депресивності конкретної території, у забезпеченні яких задіяні фінансові та інші ресурси держави і регіону.

Для подолання депресивності території центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики за участю інших центральних органів виконавчої влади, відповідних місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування розробляється відповідна програма.

Програма подолання депресивності території передбачає, зокрема:

  • коротку характеристику депресивної території, аналіз причин депресивного стану;
  • заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо подолання стану депресивності території, строк їх здійснення, обсяги фінансування з державного, місцевих бюджетів та інших джерел, передбачених законодавством;
  • порядок здійснення моніторингу виконання програми, показники розвитку, за якими визначатимуться результати її виконання;
  • загальну оцінку очікуваної соціально-економічної ефективності реалізації програми.

Програма подолання депресивності території затверджується Кабінетом Міністрів України.

Очевидним є те, що депресивні регіони вимагають кардинальних заходів у соціальній та економічній сферах. Однак з огляду на обмеженість бюджетних ресурсів в Україні, Уряду буде не під силу реалізувати такий комплекс заходів, та ще й на значних територіях. Таким чином, враховуючи величезні диспропорції між самими територіями, варто диференціювати напрями і вагу державної підтримки та роль місцевих органів влади в цьому процесі.

Визначення обсягів державної підтримки депресивних територій у формі дотації вирівнювання базується на нормативах бюджетної забезпеченості населених пунктів. Разом з тим дотації вирівнювання, на наш погляд, не можна вважати дієвим інструментом подолання депресивності, оскільки вони направлені на подолання диспропорцій лише у фінансуванні поточних потреб.

Об’єктом державної підтримки депресивних регіонів мають бути не місцеві органи влади, а підприємства та населення, що знаходяться на даній території. Така підтримка має спрямовуватись на пом’якшення негативних соціальних процесів і прискорення структурної перебудови економіки регіону. Через загрозу розпорошення коштів, як це було на практиці, сьогодні видається доцільним також надання регіонам конкретної адресної допомоги, в обхід місцевих органів влади більш високого рівня (обласних, районних). Необхідно повністю виключити механізм посередників при розміщенні бюджетних коштів, що мають проходити каналами Державного Казначейства.

Хронічне обмеження інвестицій, застій та інерційність структури господарства, зниження ефективності виробництва є причиною появи економічно деградуючих депресивних регіонів. Державне регулювання інвестиційної діяльності в депресивних регіонах має ґрунтуватися на врахуванні загальних тенденцій розвитку національної економіки і лише відповідним чином коригуватися й уточнюватися у зв’язку з їхніми особливостями. Створення тут спеціальних умов для інвестиційної діяльності може бути виправдано.

Встановлення особливого режиму інвестування для депресивних регіонів передбачає обов’язкове врахування пріоритетності розвитку окремих галузей (і навіть підприємств), особливостей відтворювальних процесів, готовності до оновлення виробничого потенціалу, ефективності можливих витрат у довгостроковому розвитку.

Державна інвестиційна політика в депресивних регіонах має проводитися у комплексі з іншими антикризовими заходами загальноекономічного значення (загальне оздоровлення економічної ситуації, створення сталих передумов для ефективного функціонування ринкового механізму, забезпечення умов для формування прогресивних територіально-галузевих пропорцій). Це дасть змогу створити передумови для нормального функціонування економіки регіону в майбутньому.

Головну увагу слід приділяти вирішенню таких стратегічних завдань:

  • ліквідація глибинних структурних деформацій у більшості депресивних регіонів, що зумовлюють зниження ділової, в тому числі інвестиційної, активності, нівелювання негативних наслідків несприятливих стартових умов входження в ринок;
  • запобігання руйнації наявного виробничого і науково-технічного потенціалу через різке скорочення інвестування при критичному рівні зносу основних фондів, що істотно обмежує можливості активізації економічної діяльності;
  • удосконалення механізму державного регулювання інвестицій для стимулювання довгострокових вкладень фінансових ресурсів і створення сприятливого інвестиційного клімату.

При розробці заходів державної підтримки депресивних регіонів потрібно детально проаналізувати ситуацію, що склалася, особливості функціонування їхніх підприємств в умовах ринку, виділити ті з них, які через вагомі, але не пов’язані з переходом до нових економічних відносин, причини об’єктивно не можуть перебудувати свою виробничу діяльність. На основі цього можуть прийматися рішення про вибіркову інвестиційну підтримку підприємств з першочерговим наданням їм централізованих фінансових ресурсів.

Не менш важливе значення має врахування і такого чинника, як загальна доцільність подальшої інвестиційної підтримки соціально-економічного розвитку депресивного регіону в межах наявної регіонально-галузевої спеціалізації. Це потребує аналізу соціальної, політичної, екологічної та демографічної ситуації, в тому числі динаміки міграційних процесів.

Доцільно виділяти повністю або частково депресивні регіони і проводити щодо них різну державну інвестиційну політику. Це передбачає ранжування таких регіонів за ступенем депресивності та визначення на цій основі регіональних пріоритетів інвестування, етапів виділення централізованих інвестиційних ресурсів, диференційованих заходів регулювання відтворювальних процесів. Доцільно скласти реєстр подібних регіонів, який має періодично поновлюватися.

Інвестиційні ресурси мають направлятися передусім на розвиток тих депресивних регіонів, у яких помітне відносне пожвавлення інвестиційних мотивацій, є достатні трудові ресурси, відносно сприятливі політичні та екологічні умови. Це запобігатиме розпорошенню ресурсів за численними об’єктами, дасть змогу швидко освоїти їх і забезпечити своєчасну окупність.

Інвестиції в соціальну сферу будуть більш виправданими з точки зору забезпечення потреб достатньо стабільного населення.

Широка інформація про стан ділової активності створює передумови для залучення приватного, в тому числі іноземного, капіталу.

Для повністю депресивних регіонів на першому етапі нереально надати інвестиції в необхідних обсягах. Їх слід спрямовувати на підтримку найважливіших галузей життєзабезпечення населення, підтримку виробничої діяльності обмеженого кола структуроутворюючих підприємств, у тому числі для виключення можливості соціального вибуху, але головне – з метою нівелювання дії чинників, що викликають депресивний стан регіонів, та створення передумов для пожвавлення ділової активності.

В Україні, де більша частина регіонів можуть розглядатися як депресивні, особливо важливо знайти оптимальне поєднання загальнонаціональних і регіональних інтересів. Надаючи бюджетну допомогу територіям, слід виходити з пріоритетів стабілізації й прискорення загальноекономічного зростання та необхідності зближення міжрегіональних відмінностей в умовах життєдіяльності населення. Цим зумовлюється переважаюча орієнтація на бюджетну самостійність господарюючих суб’єктів у вирішенні їхніх внутрішніх соціально-економічних проблем.

В умовах структурної перебудови української економіки гострою проблемою є потреба у великих інвестиціях. Активізація інвестиційного процесу є вирішальною умовою успішного продовження соціально-економічних перетворень в Україні. Капіталовкладення мають виступити засобом досягнення реальних структурних зрушень у народному господарстві, технічного переозброєння, підвищення якісних показників господарської діяльності на мікро- й макрорівнях і, головне, покращення життєвого рівня населення.

Таким чином, для забезпечення економічного зростання сприятливий інвестиційний клімат на нинішньому етапі стає головним завданням. Потрібне радикальне поліпшення інвестиційного клімату, бо нині він, не дивлячись на очевидні позитивні зміни, залишається вельми непривабливим. Разом з тим, швидко змінити ситуацію практично неможливо. Багато процесів, як, наприклад, політична реформа, подолання корупції і інші інституційні зміни мають тривалий характер. Звідси принциповий висновок: розумна політика полягає в тому, щоб забезпечити якщо не швидке, то постійне і неухильне поліпшення ситуації. В інвесторів повинна скластися упевненість, що сьогодні краще, ніж вчора, а завтра буде краще, ніж сьогодні. Таким чином, потрібна довгострокова стратегія стимулювання залучення інвестицій, закріплена в державній економічній політиці.

Наявність економічних передумов підвищення інвестиційної активності має стати реальною основою для обґрунтованого визначення мети залучення як іноземних, так і внутрішніх інвестицій у різні сфери української економіки (насамперед, в інфраструктуру).

Основними (прикінцевими) цілями повинні бути такі:

  • структурна перебудова промислового комплексу;
  • сприяння досягненню сучасного технічного рівня розвитку на основі новітніх технологій;
  • розвиток ресурсозберігаючих, наукоємних та екологічно чистих технологій;
  • збільшення обсягів експортного потенціалу країни;
  • подолання залежності національної економіки від імпорту;
  • створення виробництв із використанням місцевих природних ресурсів;
  • сприяння розвитку приватного сектору (малому і середньому бізнесу).

Досягти цього можна за умови розробки й реалізації вітчизняної стратегії залучення внутрішнього та іноземного капіталу в депресивні регіони. Перш за все, для покращення інвестиційного клімату необхідно запропонувати економічний механізм, ядро якого складатиме мотиваційний механізм, який дав би змогу збалансувати норму прибутку, рівень ризику, гарантії для залучення інвестицій у процес приватизації та розвитку експортного потенціалу, забезпечив би бажаний кінцевий результат інвестування, тобто помітний внесок у розвиток економіки, підвищення ефективності її функціонування, впровадження сучасних технологій і методів управління. Важливо обрати пріоритети в процесі регіональних перетворень, які б забезпечили найвищий рівень його ефективності.