Про перші підсумки тарифної та містобудівної реформ

У доповіді досліджуються попередні результати тарифної і містобудівної реформ з точки зору перерозподілу організаційно-господарських повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Увага звертається на активізацію процесу перерозподілу компетенції між органами державної влади і органами місцевого самоврядування у сфері управління економікою. Серед основних змін – припинення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (звуження відповідної компетенції) у галузі будівництва, тарифоутворення, державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, передача цих повноважень органам державної влади та водночас – делегування виконавчим органам місцевих рад повноважень щодо організації надання адміністративних послуг на відповідній території, в тому числі у сфері дозвільної системи. Відзначається неоднозначне ставлення до результатів перерозподілу повноважень між державою і місцевим самоврядуванням у галузях будівництва і тарифоутворення. Зокрема, найбільшої критики зазнала у суспільстві тарифна реформа. Тому прийняття законів стратегічного значення для розвитку господарської діяльності потребує обов’язкових попередніх консультацій із суб’єктами організаційно-господарських повноважень, фаховими громадськими об’єднаннями у відповідній сфері та аналізу практик відповідної роботи та її результатів в Україні та за кордоном.

Впродовж семи останніх років особливо активізувався процес перерозподілу компетенції між органами державної влади і органами місцевого самоврядування у сфері управління економікою. Серед основних змін – припинення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (звуження відповідної компетенції) у галузі будівництва, тарифоутворення, державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, передача цих повноважень органам державної влади та водночас – делегування виконавчим органам місцевих рад повноважень щодо організації надання адміністративних послуг на відповідній території, в тому числі у сфері дозвільної системи. Корисним та актуальним видається проаналізувати, наскільки виправдали себе відповідні управлінські новації в галузі економіки, чи узгоджуються такі зміни з європейським досвідом урядування.

До проблематики організаційно-господарських повноважень звертались О.П. Віхров [5], Г.Д. Джумагельдієва [6], І.М. Кравець [9], В.К. Мамутов [7; 10], В.С. Щербина [14] та інші вчені-господарники, автор цієї доповіді [2]. Однак законодавчі зміни останніх років вимагають нових досліджень та наукового аналізу з точки зору і правової науки, і економічної науки, а також соціологічного наукового аналізу. Тому спробуємо визначитись, наскільки масштабними є відповідні законодавчі трансформації, чи призвели вони до позитивного економічного (соціального) ефекту, чи відповідають європейській практиці. Аналіз проводитимемо за такими галузями (сферами) управління, в яких відбулись зміни, як будівництво і тарифоутворення.

Для початку розглянемо результати перерозподілу повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері будівництва.Доцільно нагадати, що за положеннями першої редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. сільські, селищні, міські ради були уповноважені затверджувати містобудівні програми, генеральні плани забудови відповідних населених пунктів, іншу містобудівну документацію (п. 42 ч. 1 ст. 26), а виконавчі органи місцевих рад – встановлювати на відповідній території режим використання та забудови земель, координувати діяльність суб’єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів, надавати відповідно до законодавства дозволи на спорудження об’єктів містобудування незалежно від форми власності, приймати в експлуатацію закінчені будівництвом об’єкти, здійснювати державний контроль за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій (пп. 7 – 9 п. «а», пп. 1, 3 п. «б» ст. 31 Закону). У 2008 р. повноваження органів місцевого самоврядування щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, видачі дозволів на початок виконання будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів були передані уповноваженому органу державної влади – Державній архітектурно-будівельній інспекції України та її територіальним органам. Після прийняття Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 р. органи місцевого самоврядування уповноважені планувати забудову населених пунктів, видавати замовникам будівництва містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, або згоду на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об’єкта, укладати договори щодо пайової участі у розвитку інфраструктури населених пунктів. Також вони беруть участь у прийнятті в експлуатацію об’єктів містобудування, ведуть містобудівний кадастр. На офіційному сайті ДАБІ (www.dabi.uss.gov.ua) не розміщена інформація аналітичного характеру щодо результатів роботи Інспекції за період її діяльності, після передачі їй основних функцій у галузі будівництва. Водночас в інтерв’ю засобам масової інформації у серпні 2013 р. один із керівників Інспекції вказує на суттєве зростання кількості виданих дозволів у цій сфері (із середньостатистичного показника у 40 тис. дозволів, які видавали на забудову, до понад 100 тис. після прийняття закону «Про регулювання містобудівної діяльності») та збільшення кількості об’єктів, які вводяться в експлуатацію [3]. Однак результати соціологічних досліджень не є настільки оптимістичними. У листопаді-грудні 2012 р. Європейська дослідницька асоціація за підтримки програми «Громадянське суспільство та належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження» проводила дослідження у всіх областях України та АРК серед компаній, які знаходяться у містах з населенням більше 100 тис. осіб, які отримували дозволи на будівництво, починаючи з березня 2011 р. (часу введення в дію Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»). Як зазначали під час експертних інтерв’ю фахівці, якби цей закон справді діяв, ми б це відчули – змінилася б вартість житла, чого не відбувається. Вони зазначають, що Закон дійсно поліпшив процедуру отримання дозвільних документів на будівництво: зменшується зволікання з оформленням документів, про що заявили 40 % респондентів у 2012 р. проти 55 % у 2009-му; збільшилась частка тих, хто повністю задоволений якістю послуг ДАБІ (31 % респондентів у 2012 р. проти 14 %). Серед найбільш корумпованих, на думку респондентів, є органи, відповідальні за прийняття об’єкта в експлуатацію (63%) та підключення до інженерних мереж (66 %). Порівняно з 2008 – 2009 рр., у 2012 р. частота стикання з корупцією збільшилась як за традиційної системи, так і при використанні послуг центрів з надання адміністративних послуг. Дані Держкомстату підтверджують проблему галузі (зменшення на 14% – у співставних цінах – обсягів будівництва у 2012 р. порівняно з 2011-м) [8].Щодо європейського досвіду в аналізованій сфері правовідносин, то ситуація різниться залежно від країни. Так, в Іспанії автономні громади володіють виключною компетенцією щодо регулювання території, міського планування та житла. Аналогічно у Фінляндії муніципалітети контролюють землевикористання та будівництво в межах своїх територій. Водночас у Німеччині органи регіонального загального (державного) управління – адміністративні райони – контролюють будівництво [12, с. 128, 277, 285].

Надзвичайно суттєвими, починаючи з 2010 р., є зміни в обсязі організаційних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері тарифоутворення (слід зазначити, що на відміну від компетенції у сфері містобудування, повноваження у галузі тарифоутворення є виключно власними повноваженнями муніципальних органів).

За першою редакцією Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад було віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності (пп. 2 п. «а» ст. 28 Закону). За чинною редакцією цієї ж правової норми виконавчі органи місцевих рад повноважні встановлювати тарифи на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги. Згідно із Законом «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України» від 9 липня 2010 р. повноваження по встановленню тарифів на ряд комунальних послуг, які раніше належали місцевому самоврядуванню, віднесено до повноважень органу виконавчої влади – Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України (п. 3 ч. 1 ст. 1, ст. 2, п. 2 ч. 1 ст. 6 вказаного Закону, ст. 16 Закону «Про теплопостачання» в редакції Закону від 9 липня 2010 р.). Щодо повноважень органів місцевого самоврядування в інших сферах (транспорт, поховальна справа тощо), то вони залишаються незмінними протягом досить тривалого часу.

У пояснювальній записці до проекту Закону № 6419 від 20 травня 2010 р. «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України» необхідність прийняття Закону обґрунтовується потребою створення дієздатної системи державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій на ринку комунальних послуг [11]. Чи досягнуто такого завдання за результатами роботи Комісії у 2011 – 2013 рр.?

Питання правових передумов створення, місця в системі органів державної влади і правових засад діяльності Комісії як одного з регуляторів ринку комунальних послуг досліджувалось, зокрема, Ю. Ващенко [4]. Автор дійшов висновків, що створення Комісії є вагомим кроком на шляху удосконалення державного регулювання у сфері централізованого теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, ефективність якого залежатиме від належного правового забезпечення відповідної діяльності. Однак не аналізованим залишається у правовій науці питання про необхідність забезпечення тарифоутворення у житлово-комунальній сфері єдиним органом державної влади загальнодержавної сфери дії – Комісією та інші, пов’язані з цим, аспекти.

Національна академія державного управління при Президентові України на виконання пункту 9 рішення Ради Регіонів від 14 червня 2011 р. провела опитування обласних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування усіх рівнів з питань розвитку й підтримки місцевого самоврядування в Україні, в тому числі щодо обсягу їх повноважень, достатності компетенції, необхідності перерозподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня та органами місцевого самоврядування і державної влади. За результатами опитування на запитання «На якому рівні повинно відбуватись управління ціноутворенням (на загальнодержавному, регіональному, місцевому) на ринку комунальних послуг?» більшість обласних державних адміністрацій, обласних рад вносять пропозиції, що управління ціноутворенням на ринку комунальних послуг повинно відбуватись на загальнодержавному рівні. Водночас малі міста в основній своїй масі стверджують, що управління ціноутворенням на ринку комунальних послуг має відбуватись на місцевому рівні або на загальнодержавному рівні з урахуванням особливостей регіону [13].

Фахівці Національної академії державного управління вважають, що управління ціноутворенням на послуги з теплопостачання слід здійснювати на двох рівнях влади:

на державному рівні контролювати тарифи на вироблення теплової енергії, а саме, затверджувати сезонні тарифи, які, головним чином, включатимуть до собівартості витрати на енергоносії – це сприятиме здійсненню контролю за оплатою енергоносіїв;на місцевому рівні затверджувати тарифи на транспортування і постачання теплової енергії.

На їх думку, слід надати органам місцевого самоврядування повноваження переглядати норми витрати холодної води для підживлення і витрати палива на вироблення теплової енергії, враховуючи знос устаткування і теплових мереж. Управління ціноутворенням на послуги водозабезпечення та водовідведення необхідно здійснювати на державному рівні. Управління ціноутворенням на послуги з утримання житлових будинків та прибудинкових територій необхідно здійснювати на місцевому рівні (як це зараз і визначено статтею 28 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). На державному рівні у законодавство повинна бути внесена норма щодо щорічного перегляду тарифів для населення (але не більше одного разу на рік). Вказаний розподіл повноважень між рівнями влади, на думку НАДУ, дозволить виключити суб’єктивний розгляд і затвердження тарифів, підвищить оперативність їх розробки і затвердження, сприятиме поліпшенню якості послуг, що надаються [13].

Досить солідне дослідження (з різних позицій) тарифної реформи у житлово-комунальній галузі у 2012 р. проведено Громадською організацією «Ресурсний Центр для об’єднань співвласників багатоквартирних будинків» у процесі реалізації проекту «Національний моніторинг тарифної реформи в Україні» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Дослідження проводилось відносно усієї системи органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечує визначення та реалізацію тарифної політики в житлово-комунальній сфері в Україні (Комітет з економічних реформ при Президентові України, Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України, Антимонопольний комітет України, Державна житлово-комунальна інспекція, Міністерство регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, міські ради Вінницької, Луганської, Львівської областей, ліцензіати Комісії у цих областях). За результатами роботи підготовлено аналітичний звіт на понад 100 сторінках, в якому, зокрема, за темою нашого дослідження вказується наступне [1]. «З початком проведення тарифної реформи ціни для більшості споживачів комунальних послуг збільшилися. Тарифи перестали бути економічно обґрунтованими, підприємства «зажаті» діючими тарифами на житлово-комунальні послуги, держава не завжди йде по шляху їх економічного обґрунтування, переважно тарифи регулюються мабуть політичними міркуваннями… Більшість підприємств не є стимульовані знижувати витрати, зменшувати собівартість і впроваджувати енергозберігаючі технології… в середньому на рік втрачається 32,18 % загальної кількості поданої в будинку питної води… Втрати тепла в середньому досягають 14 %». Як зазначається у Звіті, внаслідок розходжень між позицією виробників комунальних послуг і позицією Комісії з приводу правильності трактування нормативно-правових актів щодо формування тарифу (його складових) на комунальні послуги «… в середньому по Україні тарифи покривають витрати собівартості у водопостачанні на 77,1 %, а водовідведення – на 83,2 %». У резолюції учасників круглих столів, проведених в рамках проекту у Львівській, Вінницькій і Луганській областях, зверненій до Президента України, Прем’єр-міністра, Комісії, вказується на занепокоєність втратою органами місцевого самоврядування повноважень по встановленню тарифів на комунальні послуги, відсутністю економічно обґрунтованих тарифів, несвоєчасним поверненням з Державного бюджету різниці в тарифах. Більше того, учасники круглих столів вказують: «Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, мала б бути «другом» та «союзником» місцевих водоканалів та теплоенерго, стала їхнім ворогом, новим контролюючим органом, але з повноваженнями Контрольно-Ревізійного Управління, податкових органів, інспекції з контролю за цінами і тарифами разом взятих… Національний регулятор не може спрогнозувати, який тариф буде через рік, тому підприємства не можуть оптимізувати свою роботу» [1, с. 94, 124].

Отже, результати перерозподілу організаційно-господарських повноважень між державою і місцевим самоврядуванням у галузях будівництва і тарифоутворення не можна оцінити однозначно позитивно чи негативно. Більше нарікань викликає у громадськості тарифна реформа, ніж містобудівна; остання оцінюється суспільством значно краще. Проведене дослідження переконує, що при прийнятті законів стратегічного значення для розвитку господарської діяльності необхідно проводити обов’язкові попередні консультації (соціологічні чи інші подібні дослідження) із суб’єктами організаційно-господарських повноважень, фаховими громадськими об’єднаннями у відповідній сфері, аналізувати практику відповідної роботи та її результати у зарубіжних країнах та власній історії.