Передумови реформування органів публічної влади та адміністративно-територіального устрою України: практика проведення регіональних досліджень

В статті обґрунтовані передумови реформування місцевого самоврядування на прикладі Херсонської області. Визначені проблемні питання, які постають сьогодні в сфері місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України, та шляхи їх вирішення як на місцевому так і загальнодержавному рівнях. Наведені результати регіональних досліджень, тематичних зустрічей, навчальних заходів, проведених в контексті обговорення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Зроблено висновки та надано пропозиції щодо підготовки законотворчих ініціатив, які закріпляють засади формування ефективних територій та функціонування дієздатного самоврядування. Значних зусиль потребує розробка сучасних технологій управління територіями та відповідна підготовка керівних кадрів сільських та селищних рад. Реалізація реформи призведе до розвитку самодостатності територіальних громад, консолідації ресурсного забезпечення та стратегічного планування розвитку, покращення рівня надання соціальних та інших публічних послуг, скорочення відтоку населення з сільських територій.

З часу набуття Україною незалежності було створено організаційну і правову базу місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування входить до найважливіших засад демократичного устрою держави, але існуючий його стан та адміністративно-територіальний устрій України сьогодні не в повній мірі відповідають потребам суспільства. Недостатньо оптимізовані та упорядковані система управління територіями та взаємовідносини органів влади різних ієрархічних рівнів, органи місцевої державної влади іноді беруть на себе вирішення питань, які належать до компетенції органів місцевого самоврядування територіальних громад, і вони фактично не можуть здійснювати деякі надані їм повноваження. Надмірна подрібленість сільських територіальних громад призводить до гальмування, або неможливості реалізації завдань соціально-економічного розвитку. Існують проблеми упередженості вирішення бюджетних питань, малі бюджети таких сільських рад не дозволяють утримувати апарат спроможний надавати якісні адміністративні та соціальні послуги населенню.

У результаті реформи місцевого самоврядування, ініційованої Президентом України Віктором Януковичем, мала з’явитися активна громада, яка здатна забезпечувати розвиток власних територій, знаходити шляхи розв’язання місцевих проблем самостійно або через кооперацію із сусідами. Як зазначав Президент України у виступі на засіданні Ради регіонів в березні 2013 р.: «Реформування місцевого самоврядування має відбуватися на засадах децентралізації владних повноважень, консолідації ресурсного забезпечення та стратегічного планування розвитку територіальних громад» [1].

В контексті обговорення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні протягом останніх років в Херсонській області проводились тематичні дискусії, соціологічні опитування, навчальні заходи та формувались проблемні питання для підготовки законотворчих ініціатив.

Завдання реформування та функціонування органів публічної влади та адміністративно-територіального устрою України не нові. Серед науковців та практиків, які досліджують окремі напрями реформування в Україні, слід відзначити Н.Р. Нижник, М.М. Паламарчука, С.Є. Саханенка, М.І. Долишнього, Ю.Б. Молодожен, М.І. Ставнійчук, І.П. Лопушинського, які із урахуванням секторальних пріоритетів та можливостей регіонів визначають своє бачення розвитку місцевого самоврядування та реформування місцевих органів влади.

Пропоноване дослідження присвячено висвітленню результатів тематичних дискусій, соціологічних опитувань та регіональних досліджень щодо передумов реформування місцевих органів публічної влади та адміністративно-територіального устрою України на прикладі Херсонської області.

Реформа місцевого самоврядування має забезпечити самодостатність регіонів, створити умови для покращення життєдіяльності територіальних громад, а саме: формування територіальних громад, здатних і спроможних самостійно або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення, чіткий розподіл повноважень між рівнями органів місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Реформування має підвищити рівень якості життя людей у містах, селищах та селах шляхом забезпечення спроможності органів місцевого самоврядування створювати економічні та соціальні умови розвитку територіальних громад та їх об’єднань, а також забезпечити доступність жителів громади до адміністративних, соціальних та інших послуг.

На сучасному етапі можна виділити появу багатьох конкретних ініціатив як з боку центральних органів публічної влади, асоціацій органів місцевого самоврядування, так і окремих політиків та науковців. Запропонована та розглянута на пленарному засіданні 21 червня 2013 р. Конституційною Асамблеєю нова конституційна модель місцевого самоврядування у розділі XI «Місцеве самоврядування» проекту Концепції внесення змін до Конституції України. Можна визначити появу проектів документів, у яких містяться: концептуальне бачення розвитку місцевого самоврядування, проведення адміністративно-територіальної реформи, формування сучасної регіональної політики, яка відповідає європейським принципам. В даний час пройшли обговорення та громадську експертизу концепції, підготовленої Кабінетом Міністрів України, Асоціацією міст України, Українською асоціацією районних та обласних рад та ін. Розроблений рамковий документ «Основні стратегічні напрями реформування місцевого самоврядування в Україні». Сформована Таблиця пропозицій до нього, з урахуванням надісланих на адресу Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні матеріалів від зацікавлених сторін, в тому числі регіональних центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій.

Проект Указу Президента України «Про Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» був схвалений на засіданні Уряду 8 квітня 2013 р. та за відповідним рішенням Ради регіонів запропоновано організувати обговорення проекту серед територіальних громад та забезпечити проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо переваг реформи системи місцевого самоврядування, роз’яснення її суті та основних напрямів. По завершенні обговорення Концепції в жовтні Прем’єр-міністром України надіслано Главі держави уточнений проект Указу Президента.

Впровадження нових концептуальних засад має наблизити Україну до стандартів місцевого самоврядування, які сформульовані в Європейській хартії місцевого самоврядування та на практиці задовольнятимуть потреби громадян. В рамках Форуму на панельній дискусії «Реформа системи територіального самоврядування в Україні» (2013 р.) Віце-прем’єр-міністр О. Вілкул підкреслив, що підвищення ефективності управління регіонами у відповідності з кращими світовими практиками є важливою частиною євроінтеграції України. Він зазначив, що на рівні регіонів євроінтеграція відбувається дуже активно, «впровадження Україною положень Європейської хартії є однією з вимог ЄС щодо підписання Угоди про асоціацію» [2].

В Херсонській області своєчасно створена та працює робоча група, розроблені заходи з реалізації державної політики щодо місцевого самоврядування та соціально-економічного розвитку. З квітня по червень 2013 р. під час засідань регіональної ради з питань взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування м. Херсона, тематичних зустрічей представників влади і громадськості та в період виїзних (кущових) семінарів обговорено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Проект Концепції отримав підтримку більшості голів сільських та селищних рад, про що свідчить аналіз і узагальнення висловлених під час обговорення вагомих пропозицій і та влучних зауважень, більшість яких стосуються питань практичної реалізації основних положень Концепції на місцевому рівні, з урахуванням концептуальних засад адміністративно-територіальної реформи, яка передбачає укрупнення територіальних громад. Пропозиції внесені, узагальнені та направлені до Кабінету Міністрів України та Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню України для подальшого опрацювання.

Адміністративно-територіальна реформа, в свою чергу, передбачає зміну на законодавчій основі системи організації та функціонування публічної влади. Серед основних цілей реформи треба означити оптимізацію існуючих адміністративно-територіальних одиниць, покращення якості надання адміністративних, публічних, соціальних та інших послуг громадянам, а також зміцнення місцевого самоврядування на принципах повсюдності та субсидіарності, що відповідатиме стандартам Європейської спільноти.

Так, в ході реалізації проекту «Участь громадян та незалежних експертів у плануванні та реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні» було зібрано статистичну інформацію, проведено моделювання нових громад та зроблено аналітичні висновки стосовно реформування в чотирьох цільових районах: Бериславському, Білозерському, Великолепетиському та Нововоронцовському. Саме ці райони були відібрані для дослідження в ході консультацій з Херсонською обласною державною адміністрацією в контексті реалізації Стратегії економічного та соціального розвитку Херсонської області до 2015 р. [3]. Проект був реалізований за методично-консультаційної підтримки Інституту громадянського суспільства (м. Київ). Дослідження проведено в рамках програми «Залучення громадян та незалежних експертів до планування та реалізації адміністративно-територіальної реформи», яка є спільною ініціативою Міжнародного фонду «Відродження», Фонду Східна Європа та Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» та реалізованої у партнерстві з Міністерством регіонального розвитку і будівництва України [4].

Для широкого кола зацікавлених осіб корисною стала інформація стосовно паспортів територіальних громад, розрахунків кількісних та якісних показників (обсяг фінансових витрат на побудову достатньої соціальної та комунально-побутової інфраструктури в нових центрах громад; рівень дотаційності нових громад з урахуванням змін у бюджетному законодавстві; розрахунковий рівень видатків на управління в новостворених громадах та порівняння його з сучасним станом), які ілюстрували можливість запланованих змін.

За результатами реалізації проекту було зроблено висновок, що зміни саме в адміністративно-територіальному устрої назріли та потребують ґрунтовної підготовки й опрацювання. Реалізація реформи призведе до зміцнення місцевого самоврядування, розвитку самодостатності територіальних громад, покращення рівня соціальних та інших публічних послуг населенню, скорочення відтоку населення з сільських територій. Потрібно відповідально поставитись до питання урбанізації сільських територій та залучення інвестицій до села, що, в свою чергу, потребує розвитку технологій в сільському господарстві, сприятиме збільшенню виробництва сільськогосподарської продукції та створенню нових робочих місць. Саме тому нові громади в першу чергу мають оцінити свої можливості, загрози та розробити стратегічні плани свого розвитку.

В цьому аспекті, Херсонський обласний центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій (далі – Центр) приймає активну участь у реалізації пріоритетних цілей розвитку Херсонської області, які стосуються стратегічного планування розвитку територій. Центр на постійній основі проводить власні дослідження з питань формування стратегії розвитку, використання проектно-цільового управління при прийнятті управлінських рішень та визначення шляхів наповнення бюджетів територіальних громад. Відпрацьовуються критерії конкурентоспроможності територіальної громади, питання підготовки і реалізації інвестиційних проектів, формування проектів бездотаційних бюджетів та проектів під гранти. Розроблена збалансована модель підвищення кваліфікації менеджерів з підготовки проектів та розвитку територіальної громади з числа керівного складу сільських та селищних рад, яка містить у собі: теоретично-інформаційну, практично-тренінгову та методично-допоміжну складові. Застосовуються тренінгові програми, пропонуються до реалізації за визначеними методиками соціологічні дослідження та дистанційні програми навчання, відпрацьована серія науково-методичних розробок та рекомендацій з вказаних питань, а саме підготовлені розробки: «Стратегічні засади розвитку територіальних громад», «Застосування інформаційних комунікацій для вирішення питань розвитку громади», «Європейські стандарти та механізми підвищення конкурентоспроможності розвитку сільських територій», «Рекомендації щодо формування проектів під гранти», «Проект як ефективний механізм вирішення питань соціально-економічного розвитку», «Територіальна громада: європейський досвід та євроінтеграційні пріоритети сталого розвитку», «Розвиток місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі реформування: проблеми та пріоритети», «Роль депутата сільської, селищної ради у здійсненні перспективного планування розвитку територіальних громад». У 2012 р. Центр взяв участь у науково-дослідній роботі за темою: «Дослідження актуальних науково-практичних аспектів адміністративної реформи: проблеми та шляхи їх розв’язання».

У 2012 р. Центр став учасником започаткованого Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні та Швейцарсько-українським проектом «Підтримка децентралізації в Україні – DESPRO» дистанційного навчання за напрямом «Управління проектами місцевого та регіонального розвитку». Три викладачі пройшли відповідну підготовку та отримали сертифікати тренерів з питань розробки проектів і програм розвитку місцевого самоврядування та стратегічного планування розвитку територій.

В контексті продовження зазначеної співпраці проводяться тренінги для сільських (селищних) голів з питань підготовки проектів та стратегій розвитку територіальних громад та їх експертне опитування. Навчанням передбачені інформаційно-практичні заняття щодо стратегічного планування місцевого розвитку, оперативного планування реалізації стратегії територіального розвитку громади, впровадження стратегії через управління проектами. Важливим елементом підвищення кваліфікації є вивчення та обмін позитивним досвідом роботи як досвідчених посадовців, так і тих, хто робить перші, але впевнені кр. в управлінні розвитком територіальних громад. Підготовлена презентація кращих муніципальних практик та результатів участі у Всеукраїнському конкурсі проектів і програм розвитку місцевого самоврядування, надання порад щодо пошуку благодійних фондів для фінансування проектів, під гранти.

Також Центр планує продовжити проведення тренінгів в рамках навчання за професійними програмами голів та секретарів сільських (селищних) рад щодо удосконалення управлінської діяльності в сфері планування розвитку територіальних громад з метою надання якісних послуг членам територіальних громад [5]. В 2013 р. проведено цикл тематичних семінарів з питань формування бюджетів, метою яких є забезпечення цільової підготовки та підвищення кваліфікації сільських (селищних) голів та бухгалтерів відповідних рад, які приймають участь у розробці стратегій соціально-економічного розвитку територіальних громад. Підвищення кваліфікації менеджерів з підготовки проектів та розвитку територіальної громади з числа керівного складу сільських та селищних рад сприятиме ефективному врядуванню, орієнтованому на максимальне задоволення потреб та інтересів членів територіальної громади, із використанням кращих прикладів вітчизняного досвіду та європейських практик.

В Центрі налагоджена співпраця з Херсонською обласною організацією Спілки економістів України з питань інформаційно-методичного супроводу підвищення конкурентоспроможності територій на основі формування кластерної моделі виробництва. Центр зацікавлений в реалізації обласного проекту «Територія майбутнього» із залучення громад до активного розвитку сільської місцевості. Активно співпрацює з кафедрою державної служби та місцевого самоврядування Херсонського національного технічного університету та Одеським регіональним інститутом державного управління Національної академії державного управління при Президентові України: бере участь у щорічних науково-практичних конференціях за міжнародною участю «Сучасна регіональна політика: освіта, наука, практика» (Секція 4. Інструменти ефективного розвитку державного управління та місцевого самоврядування) та фахових виданнях (збірники наукових праць: Херсонського національного технічного університету «Актуальні проблеми державного управління, педагогіки та психології», Одеського регіонального інституту державного управління «Актуальні проблеми державного управління»). Сьогодні система адміністративно-територіального устрою нашої держави є багаторівневою, складною і потребує вдосконалення, необхідно сформулювати єдині підходи при визначенні територіальної основи сільських, селищних і міських рад. Дослідження підтвердили існування невиправданих диспропорцій на районному та місцевому рівнях, що суттєво впливає на ефективність управління територіями. Місцеве самоврядування поки ще не отримало достатньої автономії щодо своїх функцій, шляхів і засобів їх здійснення, а, найголовніше – ресурсів, необхідних для ефективного функціонування. Значних зусиль потребує розробка сучасних технологій управління територіями та відповідна підготовка керівних кадрів сільських та селищних громад. Тому виправданою є необхідність внесення змін та доповнень до Конституції України (або нової її редакції), прийняття низки законів, які закріпляють засади формування ефективних територій та функціонування дієздатного самоврядування.