Антикорупційна політика держави: реалії та перспективи

У статті розкриті питання реалізації антикорупційної політики держави на сучасному етапі та проаналізовані основні зміни, внесені до антикорупційного законодавства України. Автором висвітлюються нововведення у системі декларування особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, свого майнового стану, доходів, витрат і зобов’язань фінансового характеру; удосконалення процедури врегулювання конфлікту інтересів; розширення гарантій щодо захисту осіб, які повідомили про порушення вимог антикорупційного законодавства іншою особою та запровадження єдиної системи навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань антикорупційного законодавства. Серед останніх змін в антикорупційному законодавчому пакеті ключовими є норма про публічність Єдиного державного реєстру осіб, що вчинили корупційні правопорушення; запровадження інституту спеціальної конфіскації до посадових корупційних злочинів та кримінальної відповідальності юридичних осіб за корупційні правопорушення, пособництво тероризму та відмивання брудних коштів.

Існування та розвиток явища української корупції в реаліях сьогодення – актуальне питання не тільки для нашої держави, а й для всього європейського світу в цілому. Масштаби корупційних діянь зростають щодня і охоплюють все більше сфер життєдіяльності суспільства. Очевидним є те, що це явище притаманне будь-якій політичній чи економічній системі і є складовою механізму використання суспільства бюрократичними структурами.

Проте за сприятливих умов корупція може перетворюватися на важливий елемент політичного та господарського життя суспільства. На жаль, саме такий вид корупції притаманний Україні. Надзвичайно високий рівень корупції в нашій країні визнаний не тільки вітчизняними та закордонними фахівцями, громадськими та міжнародними організаціями, а й державним керівництвом.

Переважна більшість наукових джерел визначає корупцію як складне соціальне явище, яке негативно впливає на всі аспекти політичного і соціально-економічного розвитку суспільства і держави [11; 15].

Як зазначено в Національній антикорупційній стратегії на 2011 – 2015 рр., корупція в Україні набула ознак системного явища, яке поширює свій негативний вплив на всі сфери суспільного життя, все глибше укорінюючись у повсякденному житті як основний, швидкий та найбільш дієвий протиправний засіб розв’язання питань, досягнення певних цілей. Масштаби поширення корупції загрожують національній безпеці України [6; 45].

Підтверджують такі висновки і різноманітні міжнародні рейтинги, соціологічні та статистичні дані.

Варто зазначити, що практично всі країни декларують боротьбу з корупцією. Більш того, всі держави змушені тією чи іншою мірою боротися з нею. Але в одних державах така боротьба полягає у створенні системи надійних правових та інституціональних гарантій громадського і політичного контролю за діяльністю державних органів, різного роду організацій і окремих осіб, в інших же – зводиться до вимушених заходів владних структур, спрямованих на відновлення елементарного порядку в суспільстві, перерозподіл сфер впливу тощо.

У 2011 р. ухвалено пакет антикорупційних документів, зокрема, закони «Про принципи попередження та протидії корупції в Україні», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Нове законодавство значно розширило коло потенційних суб’єктів корупційної діяльності та перелік корупційних дій, за які передбачена кримінальна та адміністративна відповідальність. Також суттєво обмежено можливості посадових осіб у використанні службового становища та проведенні іншої корупційно небезпечної діяльності.

Були здійснені кроки до створення таких ключових для державної антикорупційної політики складових, як національна антикорупційна стратегія та головний державний координаційний орган в цій сфері.

Так, 1 вересня 2011 р. указом президента України був створений Національний антикорупційний комітет як консультативно-дорадчий орган при Президенті. Очолює Комітет сам Президент, він також затверджує його персональний склад за поданням виконавчого секретаря, яким визначено міністра юстиції. Це випливає з європейського досвіду реалізації національної антикорупційної політики, коли відповідний головний координаційний орган очолює одна з перших осіб держави і несе основну відповідальність за реалізацію такої політики. В Україні такою особою сьогодні і де-юре, і де-факто є Президент.

Наступним кроком стало ухвалення Національної антикорупційної стратегії на 2011 –2015 рр. Її метою є зниження рівня корупції в Україні через вжиття превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільства негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища з допомогою спільних зусиль державних та громадських структур та за участю міжнародних організацій.

В суспільстві існує достатньо високий запит на протидію корупції. Так, за даними опитування соціологічної групи «Рейтинг» корупція займає друге місце в переліку найбільш важливих проблем безпеки для громадян України (53 %) [8, с. 26].

Однак рівень довіри населення до органів влади, які і мають реалізовувати антикорупційну політику, є дуже низьким. За даними вже згадуваного дослідження «Стан корупції в Україні. Порівняльний аналіз загальнонаціональних досліджень 2007  2009, 2011» довіра до Президента становить 14 %, Верховної Ради – 7,7 %, Кабінету міністрів – 9,2 %. Обласним органам влади довіряють 10 % громадян, а місцевим – 20 % [8, с. 34].

Ще гірша ситуація з рівнем довіри до силового блоку, який фактично являє собою «каральний меч» влади у протидії корупції. Так, за даними соціологічної групи «Рейтинг», найменший рівень довіри суспільства до ДАІ та судової системи (по 8 %), іншій частині міліції, податковій та митній службам довіряють по 10 % опитуваних, прокуратурі – 12 %. На цьому фоні кращий вигляд має Служба безпеки України, якій довіряють 16 % респондентів.

Що стосується політичної волі у влади до подолання корупції, то її рівень теж можна продемонструвати через призму суспільної думки. На основі соціологічних даних треба підкреслити, що політичну волю представників владних структур до подолання корупції помічають загалом не більше 17 % населення. Так, майже 17 % вірять у бажання президента подолати корупцію, 11 % – у таке ж бажання прем’єр-міністра. Показники інших органів влади більш скромні – 7-8 %. В цілому соціологи відмічають, що боротьба з корупцією з боку влади сприймається населенням України як нонсенс [8; 17].

Важливе місце у боротьбі з корупцією у тій чи іншій державі має визначення її масштабів. Цими питаннями найґрунтовніше займається Транспаренсі Інтернешнл, головним завданням якої є формування антикорупційної сфери, котра б виключала можливість існування та розповсюдження корупції.

На жаль, навіть якщо цей індекс є дещо завищеним, факт, що корупція в Україні існує – беззаперечний. Об’єктивно оцінити рівень і масштаби поширеності корупції та результати боротьби з нею в Україні сьогодні неможливо тому, що не існує загальновизнаних критеріїв оцінки цього явища. Чинна статистика не відображає реального стану справ, її дані не корелюються між різними відомствами і тому викривлюють реальні кінцеві результати боротьби з такими діяннями. Для боротьби з корупцiєю виявляється замало лише досліджень масштабів корупції. Потрібно розглядати не наслiдки цього явища, а його причини, серед яких в Українi, перш за все, називають економiчнi та соцiальнi негаразди, прогалини чинного законодавства, незадовільну роботу контролюючих органiв та iн. Розробка дiйсно ефективних методiв і способiв боротьби з корупцiєю неможлива без врахування конкретної економiчної ситуацiї в державi.

Розповсюдженість корупційної поведінки, перетворення її для значної маси населення на норму зовсім не означає, що в суспільстві не залишається людей, які не сприймають корупцію, хабарництво у будь-якому вигляді. Зрозуміло, що певні соціальні групи зацікавлені в існуванні корупції. Однак, більшість населення України хоче жити в нормальному правовому, соціально здоровому суспільстві.

Однак проблема не лише в тому, що корупція існує, проблема в тому, що вона для багатьох вигідна і напряму пов’язана з українською політикою.

Сьогодні з ініціативи ООН прийнята всеосяжна конвенція по боротьбі з корупцією. У роботі над її проектом брали участь більше 100 країн світу, у тому числі й Україна.

Верховною Радою України 14 травня 2013 р. прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики», що набрав чинності 9 червня 2013 р.

З часу ухвалення Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі Закон) масштабні та системні зміни до нього вносяться вперше, що зумовлює необхідність детального їх аналізу задля формування єдиного розуміння та правозастосування.

Окреслимо коло найважливіших, на нашу думку, змін:

– удосконалення понятійного апарату (стаття 1);

– зміна кола суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення (стаття 4);

– скорочення переліку спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції (стаття 5);

– конкретизація антикорупційних обмежень (статті 6-10);

– удосконалення механізму проведення спеціальної перевірки (стаття 11);

– удосконалення системи фінансового контролю (стаття 12, додаток до Закону);

– удосконалення системи запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (стаття 14);

– запровадження антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, розмежування повноважень з проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (стаття 15);

– розширення гарантій захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції (стаття 20);

– уніфікація положень про звільнення осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення (стаття 22).

Поряд із запровадженням перевірки декларацій встановлено обов’язок подавати декларації не лише при прийнятті на службу та під час її проходження, а й при припиненні служби (за період, не охоплений раніше поданими деклараціями) та упродовж року після цього.

Крім того, розширено перелік осіб, декларації яких підлягають оприлюдненню, а також встановлено альтернативу способу оприлюднення: на офіційних веб-сайтах або в офіційних друкованих виданнях відповідних органів. При цьому оприлюднення на веб-сайтах здійснюється на термін не менше одного року.

Відтепер обов’язок інформувати органи Міністерства доходів і зборів про відкриття валютного рахунка в установі банка-нерезидента покладається не лише на службовців, а й на членів їх сімей.

Одночасно деталізовано форму декларації, що надасть можливість виявляти за результатами її вивчення конфлікт інтересів, а сума одноразової витрати, що підлягає декларуванню, зменшено зі 150 до 80 тисяч гривень. Остання зміна також набере чинності з 1 січня 2014 р., а тому декларування витрат за поточний рік здійснюватиметься, виходячи із суми 150 тисяч гривень.

В цілому така оновлена система декларування особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, свого майнового стану, доходів, витрат і зобов’язань фінансового характеру повинна дозволити більш ефективно використовувати цей механізм з метою запобігання корупційним проявам в діяльності вказаних осіб.

До останнього часу виникало багато спірних ситуацій щодо того, у якій формі має здійснюватися повідомлення безпосереднього керівника про наявний конфлікт інтересів – відповідно до внесених змін таке повідомлення має здійснюватися письмово.

Крім того, впроваджується додатковий інструмент запобігання виникнення конфлікту інтересів, що полягає в обов’язковій передачі в управління належних особі корпоративних прав або підприємств упродовж 10 днів з моменту її призначення (обрання) на посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. При цьому така передача не може здійснюватися на користь членів сім’ї відповідної посадової особи.

Також з метою забезпечення неухильного дотримання вимог законодавства щодо обов’язкового врегулювання конфлікту інтересів запроваджується відповідний контроль, який здійснюватиметься у законодавчій гілці влади – визначеним Верховною Радою України комітетом, у судовій гілці влади – Радою суддів України, у виконавчій гілці влади та в органах місцевого самоврядування – згаданими уповноваженими підрозділами.

В свою чергу антикорупційна експертиза нормативно-правових актів державних органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації, здійснюється під час такої реєстрації.

Законом також передбачено можливість проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.

Удосконалено й положення щодо антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів. Зокрема, розмежовано повноваження щодо її проведення: Міністерство юстиції, як і раніше, відповідальне за проведення експертизи щодо законопроектів та проектів актів Президента України, Кабінету Міністрів України, а профільний комітет Верховної Ради України  щодо проектів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами.

Внесеними змінами передбачено більш широкі, порівняно з наявними до цього у законодавстві, гарантії захисту осіб, які повідомили про порушення вимог Закону іншою особою.

Вказані гарантії полягають у забороні звільнення чи примусу до звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності зазначених осіб чи застосування до них з боку керівника або роботодавця інших негативних заходів впливу (переведення, атестація, зміна умов праці тощо) у зв’язку із таким їх повідомленням.

Відповідно до передбаченого Законом уніфікованого підходу звільнення у зв’язку з притягненням особи до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення настає лише у випадку, якщо таке правопорушення пов’язане з порушенням обмежень Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Відтак, звільнення не має застосовуватися у випадках притягнення до відповідальності за дрібні корупційні правопорушення (наприклад, несвоєчасне подання декларації, неповідомлення про конфлікт інтересів).

Останні зміни, які були внесені до антикорупційного законодавства у травні 2013 р. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14.05.2013 р. № 224 – VІІ є такими, що вирішують низку суперечливих питань щодо застосування норм антикорупційного законодавства України у поєднанні з іншими нормативно-правовими актами.

Закон врахував міжнародні рекомендації, у тому числі від групи країн GRECO, і посилив вимоги до фінансового контролю.

Поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією України і законами України.

Необхідно зазначити, що у Національній антикорупційній стратегії на 2011  2015 рр. серед основних причин виникнення і поширення корупції в Україні першою причиною зазначено недостатній рівень доброчесності окремих осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

У зв’язку з цим, Нацдержслужба України, як єдиний державний замовник на підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання та протидії корупції на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, ставить перед собою такі завдання:

– запровадження єдиних стандартів щодо підвищення кваліфікації за зазначеним напрямом;

– створення національної мережі тренерів для підвищення кваліфікації у сфері антикорупційного законодавства;

– започаткування системи каскадних тренінгів за цим напрямом;

– забезпечення державного контролю за якістю навчання з урахуванням потреб органів влади та органів місцевого самоврядування.

Для забезпечення проведення системної роботи з широкого роз’яснення основних положень нового антикорупційного законодавства серед державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування на центральному рівні та в регіонах Нацдержслужба України ініціювала прийняття Кабміном розпорядження від 06.07.2011 № 642-р «Про підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання проявам корупції на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування».

У комплексі весь пакет – це дієва система протидії корупції, з його прийняттям заповнюється чимало прогалин, що мали місце в українському антикорупційному законодавстві. Але реальна боротьба з корупцією здійснюється не тільки в законодавчій площині, але і реалізацією прийнятих законів виконавчою владою. Не можна забувати, що закони – законами, але виконують їх люди. Українська антикорупційна культура суттєво відрізняється від європейської: там, де європейці бачать хабар, ми бачимо хороших знайомих, друзів та родичів. І якщо закон суперечить культурі людини і її розумінню звичайних речей, то він не виконується.

Однією з найбільш резонансних в ухваленому пакеті законів є норма про публічність Єдиного державного реєстру осіб, що вчинили корупційні правопорушення. Ще кілька місяців тому ставлення Міністерства юстиції до цієї ініціативи було різко негативним, а нині воно готує відповідне програмне забезпечення для публікації відповідної інформації в мережі Інтернет. Чотири законопроекти змінили базовий для антикорупційної сфери Закон «Про засади запобігання та боротьби з корупцією», Кримінальний, Кримінальний процесуальний кодекси та Кодекс про адміністративні правопорушення, створивши нову правову реальність як для корупціонерів, так і для тих, хто покликаний з ними боротися.

Ще один закон з ухваленого пакета – № 2803 – запроваджує інститут спеціальної конфіскації, яка застосовуватиметься виключно до посадових корупційних злочинів. Нові правила конфіскації та арешту доходів, одержаних злочинним шляхом, дозволяють застосовувати санкції не лише до прямих, а й непрямих (конвертованих) доходів. Крім того, з’являється норма про конфіскацію доходів третьої особи, якій у певній формі передано матеріальні цінності, що були отримані корупційним шляхом. Простіше кажучи, якщо хтось віддасть частину отриманого хабара на будівництво церкви та спасіння власної душі, то ці гроші батюшці доведеться повернути, якщо він знав або повинен був знати про їх корупційне походження. Якщо кошти корупційного походження є часткою, вкладеною у певний бізнес, – на власника бізнесу накладається штраф у грошовому еквіваленті вартості цієї частки.

Не менш важливим є ухвалення і законопроекту № 2990, яким запроваджується кримінальна відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення, пособництво тероризму та відмивання брудних коштів. Тобто якщо раніше за корупційні злочини судили окремих фізичних осіб, то тепер доведеться відповідати і установам, в інтересах яких вони діяли. Побачити дієвість цієї норми ми зможемо після 1 вересня 2014 р.

Отже, на перший погляд, система антикорупційного законодавства в Україні створена. Вона містить багато нормативно-правових актів: як базових для всіх сфер соціального життя, так і тих, предметом яких є окрема галузь національної економіки чи певна сфера суспільних відносин. Крім законів України, існує низка підзаконних нормативно-правових актів.

Ухваливши антикорупційні нормативно-правові акти, наша держава виконала ще низку рекомендацій Групи країн проти корупції Ради Європи (GRECO) і ще просунулася вперед у виконанні Плану дій щодо візової лібералізації з ЄС.

Для українських чиновників ухвалені закони, безумовно, мають ознаки «революційних». Але для громадянського суспільства, яке справді переймається боротьбою з корупцією, та європейських партнерів, які живуть в іншій правовій реальності, ці зміни ще мають наповнитися реальною конкретикою.

На жаль, більшість депутатів уникає виконання деяких вимог європейських партнерів. Насамперед ідеться про створення дієвого антикорупційного органу. Відповідні проекти законів реєструють опозиційні депутати. Так само досі невизначеною залишається ситуація і навколо державних закупівель. Проекти законів, які забезпечують прозорість державних закупівель, зокрема № 2207, парламент не розглядає взагалі. Хоча їх ухвалення було б прямим виконанням європейських вимог.

Позитивним є те, що в Україні з’явилося відділення Глобальної організації парламентарів проти корупції (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption), в якому об’єдналися народні депутати з усіх парламентських фракцій та позафракційні. Це надасть можливість боротися з корупціонерами поза межами контрольованих ними правоохоронних органів та судів.

Цими законами ми наблизили наше сприйняття корупції до європейського настільки, наскільки це дозволяє сьогодні українське суспільство та політична ситуація. В комплексі весь пакет – це досить дієва система протидії корупції, з його ухваленням заповнюється чимало прогалин, які мали місце в українському антикорупційному законодавстві.

Але реальна боротьба з корупцією здійснюється не тільки в законодавчій площині, а й реалізацією ухвалених законів виконавчою гілкою влади. Мусимо не забувати, що закони – законами, але виконують їх люди. Українська антикорупційна культура істотно відрізняється від європейської: там, де європейці бачать хабар, ми бачимо хороших знайомих, друзів і родичів. І якщо закон суперечить культурі людини та її розумінню звичних речей, то він не виконується. Тож ухвалення певних законопроектів – це аж ніяк не крапка, а лише кома, після якої залишається ще багато невирішених питань.